Jarosław Jańczak

Wydział Nauk Politycznych i Dziennikarstwa Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu

Granice w teoriach integracji europejskiej – granice jako „laboratoria integracji”

Kategoria → granicy znajduje się w ścisłym centrum procesów integracji europejskiej oraz badań ich dotyczących. W dyskursie naukowym osłabianie roli granic między państwami członkowskimi to kluczowy element procesów integracyjnych, tak w zakresie kreowania wspólnego rynku, jak i tworzenia więzi między Europejczykami. W refleksji akademickiej, z perspektywy politologicznej, oznacza to:

1. obecność granicy w głównych tradycjach analizowania (europejskich) procesów integracyjnych, w tym w trzech najważniejszych: szkole neofunkcjonalnej, intergovernmentalnej i konstruktywistycznej. Każda z nich tłumaczy powody oraz dynamikę zjawiska integracji, każda odnosi się do kategorii granicy;
2. aplikację powyżej przywołanych szkół (jak i wielu innych teorii i modeli) do tłumaczenia fenomenu samej granicy, także poza zjawiskami integracji kontynentalnej, przede wszystkim w zakresie badań nad → współpracą transgraniczną w Europie;
3. koncentrację na regionalnym i lokalnym wymiarze procesów integracyjnych jako emanacji procesów kontynentalnych. Oznacza to analityczny zabieg „zmiany skali” i interpretację interakcji transgranicznych w Europie w kontekście konceptu „laboratorium integracji”.

Teorie integracyjne w studiach europejskich

Teoretyzowanie na temat integracji europejskiej można podzielić na trzy etapy: (1) tzw. wczesne szkoły, (2) podejścia wyjaśniające trwającą integrację oraz (3) podejścia koncentrujące się na ewolucji europejskiej polity (Beichelt 2006: 163–167).

(1) Wczesne szkoły powstały głównie w okresie dwudziestolecia międzywojennego i próbowały zaproponować rozwiązania dla uniknięcia (kolejnej) wojny w Europie. Należy przywołać tu przede wszystkim (a) teorię komunikacyjną (Deutsch 1964), (b) federalizm (Spinelli 1972) i (c) funkcjonalizm (Mitrany 1944). Teoria komunikacyjna (a) uznawała państwa za podstawowy podmiot międzynarodowych stosunków poli tycznych, które na bazie suwerenności i samookreślenia dążą do pokoju, tworząc w procesie integracji wspólnotę bezpieczeństwa i eliminując wojnę. Dla jej stworzenia konieczne są działania dyplomatyczne uzupełnione więzami między społeczeństwami – zarówno jedne, jak i drugie powstają w procesie komunikacji. Wraz z rosnącymi przepływami informacji rośnie świadomość wzajemnej współzależności i podobieństw. Przepływ informacji rośnie natomiast wraz z otwieraniem kanałów komunikacji i mobilnością osób, stając się przyczyną integracji. Federalizm (b), będący odpowiedzią na dominację państw westfalskich, zakładał przeniesienie w drodze prawno-konstytucyjnej określonych obszarów suwerenności na poziom nowy, ponadnarodowy. Efektem miała być „europejska jedność” i stworzenie struktury federalnej. Idee te znalazły swoje odbicie między innymi w działalności Unii Europejskich Federalistów. Funkcjonalizm (c) przyjmował natomiast, że metoda decyzji prawnych jest niewystarczająca, konieczne jest skoncentrowanie się na kwestiach praktycznych i odpowiedzi na konkretne potrzeby. Zakładał on także napięcie między sferą polityczną i niepolityczną, gdzie pierwsza związana jest z porządkiem państwowym, druga zaś ma charakter międzynarodowy, co oznacza, że jest bardziej zdatna do inicjowania procesów integracyjnych. Na bazie tych podejść rozwinęły się główne podejścia tłumaczące integrację.

(2) Podejścia wyjaśniające trwającą integrację to dominujące w chwili obecnej trzy wielkie szkoły teoretyzujące na temat dokonującej się integracji w Europie: (a) neofunkcjonalizm, (b) szkoła intergovernmentalna oraz (c) konstruktywizm.

Źródła (a) neofunkcjonalizmu zakorzenione są w liberalnym podejściu do rzeczywistości, zakładającym, że wolny handel i eliminacja granic w przepływach prowadzi do lepszego zaspokojenia istniejących potrzeb (Haas 1964). Współpraca gospodarcza jest najbardziej użytecznym instrumentem osiągania celów politycznych, z których najważniejszymi są pokój i stabilność. Szkoła w swojej klasycznej formie zakłada, że zainicjowana przez aktorów związanych ze sferą ekonomiczną (i napędzanych interesami gospodarczymi) integracja następuje automatycznie, gdzie kolejne etapy wynikają z sukcesów w poprzednich. Mechanizm „rozlewania się” integracji (ang. spillover) (Lindberg 1963) skutkuje włączeniem do projektu kolejnych, niekoniecznie ekonomicznych, obszarów i osłabianiem kolejnych granic. Często możliwość bardziej efektywnego osiągnięcia celu warunkowana jest podejmowaniem kolejnych działań. Na poziomie instytucjonalnym oczekuje się, że ponadnarodowy (ang. supranational) „parasol” stopniowo uzupełni, a nawet zastąpi, ośrodki narodowe, a społeczeństwa zwrócą się ku niemu. Zakłada się również, że rola państw narodowych, jak i orientacji narodowych, będzie stopniowo maleć. Ponadnarodowo zarządzany wolny rynek w obszarze integrującej się przestrzeni lepiej zaspokaja potrzeby jednostek i grup. Krytyka neofunkcjonalizmu związana jest z empirycznie widocznymi słabościami liniowego charakteru integracji (w praktyce po okresach „rozlewania się” często następują kryzysy i cofanie się procesów integracyjnych), który ignoruje funkcję i wagę państw narodowych (nierzadko przejmujących wiodącą rolę w określonych aspektach procesów integracyjnych) oraz pozaracjonalne wybory związane z tożsamościami, dziedzictwem itd.

Intergovernmentalizm (b), określany także jako szkoła międzyrządowa, a w szczególności liberalny intergovernmentalizm, stanowi krytyczną odpowiedź na neofunkcjonalną interpretację procesów integracyjnych. Osadzony jest on w teoriach międzynarodowej ekonomii politycznej. Tłumaczy integrację z pomocą analizy formowania preferencji narodowych, a następnie strategicznych interakcji międzyrządowych. Zakłada on, że kluczowe w procesach integracyjnych państwa zachowują się racjonalnie (Hoffmann 1966). Czerpie z neorealistycznej teorii stosunków międzynarodowych (Waltz 1979), jednakże uznaje wewnątrzpaństwowe procesy definiowania preferencji państw za kluczowe, przyjmując tym samym, iż siła i pozycja w systemie międzynarodowym nie odgrywają wyłącznej roli. Oznacza to połączenie teorii liberalnych w zakresie formowania preferencji z intergovernmentalnymi w zakresie ich zewnętrznego negocjowania w procesie integracji. Zewnętrzne negocjowanie jest determinowane względną siłą negocjacyjną państw. Same państwa pozostają najważniejszymi aktorami, granice nadal definiują suwerenność.

Konstruktywizm (c) postrzega procesy społeczne jako powstające w wyniku interakcji i wymiany, szczególnie w zakresie norm, wartości i tożsamości. Interpretowana przez niego Unia Europejska to przede wszystkim zbiór zasad, które odgrywają rolę socjalizacyjną (Christiansen i in. 1999), oraz tożsamości, które podlegają zmianie. Zasady to w większości „wartości europejskie”, przede wszystkim w zakresie praw człowieka, liberalnej demokracji, wolnego rynku itd. Sam proces integracji europejskiej to wymiana i standaryzacja norm, wartości i tożsamości, zmieniających się najczęściej w sytuacji, w której określone nowe zasady proponowane są w sytuacji szansowej (ang. window of opportunity) przez indywidualnych uczestników (ang. individual agency) i dalej popularyzowane dzięki socjalnemu kształceniu. Granice to przede wszystkim bariery w przepływie norm i wartości, ich liberalizacja warunkuje procesy wzajemnego poznania i uczenia się.

(3) Podejścia koncentrujące się na ewolucji europejskiej polity stanowią nie tyle próbę teoretyzowania na temat integracji międzynarodowej, co opis teoretyczny przypadku integracji europejskiej i Unii Europejskiej. Przykładem tworzonych modeli jest tutaj koncepcja wielopoziomowego zarządzania (ang. multi-level governance) (Marks 1993). Opiera się ona na założeniu o erozji tradycyjnie rozumianego państwa narodowego w Unii Europejskiej w wyniku rosnących współzależności oraz stopnia złożoności procesów politycznych, ekonomicznych i społecznych. W efekcie kompetencje znajdujące się dotychczas w rękach rządów cedowane są na poziom ponadnarodowy (Unia Europejska), subnarodowy (regiony, samorządy terytorialne itd.), komercyjny (biznes) oraz społeczny (społeczeństwo obywatelskie, organizacje pozarządowe). Wielość aktorów o różnorakim umiejscowieniu oraz system interakcji między nimi stanowią podstawę systemu zarządzania.

Aplikacja teorii integracyjnych do studiów nad granicami

Aplikacja teorii integracyjnych bezpośrednio do tłumaczenia procesów zachodzących na → granicy wymaga zastosowania ich założeń oraz przyjęcia innej perspektywy. W praktyce oznacza to refleksję w ramach podejść wyjaśniających trwającą integrację oraz podejść koncentrujących się na ewolucji europejskiej polity (Jańczak 2013).

W zakresie podejść wyjaśniających trwającą integrację po pierwsze zastosowanie znajduje logika neofunkcjonalna. Wyjaśnianie → współpracy transgranicznej koncentruje się na praktycznych wymiarach interakcji, związanych z zaspokajaniem potrzeb. Badacze zajmują się przepływami towarów i usług, przepływem siły roboczej, wzajemnym uzupełnianiem infrastruktury i usług publicznych itd., upatrując powodów interakcji granicznych (tak na poziomie jednostek, jak i instytucji) w asymetriach – przede wszystkim związanych z różnicami w cenach dóbr i usług. Logika spillover powoduje, iż dopiero w kolejnych krokach oczekuje się przeniesienia działań transgranicznych w nieekonomiczne wymiary (np. edukacja, kultura) oraz ciągłego kreowania transgranicznych instytucji, którym stopniowo przekazywane są kompetencje związane z regulacją i implementacją działań o transgranicznym charakterze. Kolejno wspólne projekty uzupełniane są o wspólne polityki i wspólne instytucje.

Podejście intergovernmentalne tłumaczy procesy transgraniczne interesami państw – narodowych centrów decyzyjnych, które w liberalizacji → reżimów granicznych oraz wsparciu dla inicjatyw transgranicznych upatrują korzyści, głównie o politycznym charakterze. Bywa to związane z szerszymi lub bardziej dalekosiężnymi celami (co ilustruje chociażby wsparcie udzielane tej formie współpracy w Europie Środkowo–Wschodniej przed przystąpieniem państw z tego obszaru do Unii Europejskiej). Warto odnotować, iż wraz z osiągnięciem celów poparcie może osłabnąć. W perspektywie tej podkreślone są (występujące nierzadko) sprzeczności pomiędzy lokalnymi aktorami zaangażowanymi w procesy transgraniczne a centrami, które inaczej definiują priorytety.

Podejście konstruktywistyczne koncentruje się natomiast na tworzeniu lub odtwarzaniu wspólnot opartych na normach, wartościach i tożsamościach, które w westfalskim porządku polityczno-terytorialnym separowane były przez granice. Interakcje na poziomie jednostek, ich grup lub instytucji dotyczą budowania transgranicznej wspólnoty.

W ramach podejść koncentrujących się na ewolucji europejskiej polity w studiach granicznych zastosowanie do badań nad zarządzaniem transgranicznym (ang. cross- -border governance) (Kramsch, Hooper 2004) znalazł model zarządzania wielopoziomowego. Kluczowym problemem jest pytanie, jak zarządzać funkcjonalnie zintegrowaną przestrzenią, która znajduje się w porządkach prawnych, ekonomicznych i kulturowych różnych państw. W tym wypadku obiekt intensywnych badań stanowią zwłaszcza graniczne miasta bliźniacze (→ miasta podzielone) z uwagi na bliskość przestrzenną i intensywność interakcji. Emanacją logiki zarządzania wielopoziomowego jako instrumentu zarządzania w unijnym projekcie integracyjnym jest spojrzenie na poziom ponadnarodowy, centralny, ale także na instytucje samorządowe, mieszkańców i biznes. Wchodzą one w interakcje wewnątrz porządku krajowego, jak również w poprzek granicy państwowej. Zaangażowanie poszczególnych aktorów i intensywność interakcji na różnych poziomach warunkują efektywność zarządzania transgranicznego i wyjaśniają wiele z transgranicznych procesów (Jańczak 2011).

Procesy transgraniczne jako laboratoria integracji europejskiej

Jednym z kluczowych argumentów w analizie granic w kontekście procesów integracyjnych jest postrzeganie współpracy i integracji transgranicznej jako tożsamych z kontynentalnymi, odbywających się jednak w innej wielkości i na innym poziomie. Oznacza to zmianę skal i lub inaczej: przeskalowanie analizy. Przyjmuje ona w badaniach przynajmniej dwie formy: wykorzystanie (1) mniejszej skali (ang. downscaling) lub (2) większej skali (ang. upscaling), co pozwala na (3) budowanie modeli granicznych projektu integracyjnego.

(1)W pierwszym przypadku badacze spoglądają na lokalny i regionalny wymiar procesów granicznych. Opisują przede wszystkim granice wewnętrzne Unii Europejskiej, koncentrując się na konkretnych, małych fragmentach: wybranych → euroregionach, → europejskich ugrupowaniach współpracy terytorialnej, granicznych miastach bliźniaczych (→ miasta podzielone) itd. Skutkuje to koncepcją → granicy i → pogranicza rozumianych jako laboratorium integracji.

Koncepcja laboratorium zakłada, że analiza współpracy i integracji transgranicznej rozpatrywanych w mikroskali pozwala na lepszą obserwację, zrozumienie procesów integracji kontynentalnej, ale także przeprowadzanie na nich eksperymentów. Przywołane jednostki transgraniczne charakteryzują się między innymi (w odróżnieniu od integracji rozumianej jako proces w skali makro) ograniczoną przestrzenią, relatywnie kontrolowalnymi warunkami (w których określone pomysły integracyjne mogą być łatwo inicjowane, a ich rezultaty oceniane) oraz łatwością obserwacji. Tu, jak nigdzie indziej, integracja europejska materializuje się w codziennych praktykach szerokiego spektrum aktorów i w różnych kontekstach tematycznych. Szczególnie graniczne miasta bliźniacze – miasta położone bezpośrednio przy granicy państwowej i posiadające sąsiada po jej drugiej stronie – stanowią wdzięczny przedmiot analizy. Koncept jednostek transgranicznych jako laboratoriów konceptualizowany jest także w szeregu wariacji. Alberto Gasparini (1999–2000) postrzega je jako laboratoria integracji zróżnicowanej (ang. laboratories of differentiated integration), pokazując selektywność i niejednorodność procesu. Helga Schultz, Katarzyna Stokłosa i Dagmara Jajeśniak-Quast (2002) opisują je między innymi jako laboratoria relacji międzykulturowych (ang. laboratories of intercultural relations), zwracając uwagę na konkretny, testowany tam wymiar.

(2) W drugim przypadku badacze koncentrują się na skali makro, przede wszystkim na zewnętrznej granicy Unii Europejskiej. Podejście to stanowi instrument analizy samego procesu integracyjnego, którego granice są przejawem i dowodem. James Scott (2009) wraz z kolejnymi rozszerzeniami i przesuwaniem jej granic konceptualizuje Unię Europejską jako aktora geopolitycznego. William Walters (2004) oraz Christopher Browning i Pertti Joenniemi (2008) przyjmują w swoich badaniach, że zdefiniowanie natury procesów integracyjnych oraz samej Unii Europejskiej jako struktury integracyjnej wymaga nie tylko spojrzenia na procesy zachodzące w jej wnętrzu, lecz przede wszystkim zbadania sposobu, w jaki zorganizowane są jej granice zewnętrzne. Ocena konstrukcji granic zewnętrznych jest sposobem na zdefiniowanie zjawisk zachodzących wewnątrz. Teoretyzując na temat granic zewnętrznych można więc teoretyzować na temat samego procesu integracyjnego. Walters proponuje cztery modele, według których zbudowane są różne fragmenty zewnętrznych granic, określając je mianem (a) geostrategii granic UE (ang. geostrategies of the EU frontiers). Są to: networked (non) border, march, colonial frontier i limes, będące odpowiednio granicami otwartymi z gęstą siecią współpracy, strefą buforową, przesuwającą się linią eksportu europejskich norm, wartości i rozwiązań oraz finalnym i niezmiennym końcem struktury. Browning i Joenniemi budują natomiast trzy (b) modele geopolityczne Unii Europejskiej (ang. geopolitical models of the EU), interpretując ją przez pryzmat granic jako twór westfalski (ang. Westphalian), imperialny (ang. imperial) lub neośredniowieczny (ang. neomedieval). Perspektywa granic pozwala na spojrzenie na Unię Europejską odpowiednio jako na semipaństwo (o jasno zdefiniowanym terytorium, granicach i obowiązujących wewnątrz zasadach), koncentryczny tryb zależności o terytorialnie ekspansywnym charakterze i wielości koncentrycznych granic (wielość aktorów państwowych, którzy w różnym stopniu partycypują w projekcie integracyjnym) lub zbiór wchodzących w interakcje państw narodowych.

(3) Obydwie przywołane skale pojawiają się w debacie nad integracją europejską w jeszcze jednymi wymiarze: pozwalają na tworzenie modeli granicznych projektu europejskiego, z których przywołać należy przynajmniej trzy (O’Dowd, Wilson 2002): (a) Europy bez granic (ang. borderless Europe), (b) twierdzy Europa (ang. fortress Europe) i (c) Europy regionów (ang. Europe of regions). Europa bez granic (a) stanowiła, szczególnie po roku 1989, ucieleśnienie zwycięstwa demokratycznego i wolnorynkowego porządku o uniwersalistycznym charakterze, wyrażonym w europejskim projekcie integracyjnym z jednej strony w czterech wolnościach wspólnego rynku (swobodnym przepływie towarów, osób, kapitału i usług) oraz eliminacji kontroli na granicach wewnętrznych w ramach regulacji → Schengen; z drugiej natomiast w kolejnych rozszerzeniach Unii Europejskiej, przesuwających granice zewnętrzne dalej na wschód i południe, co oznaczało jednocześnie powiększanie obszaru swobodnych przepływów. Twierdza Europa (b) oznaczała urealnienie idealistycznej wizji postzimnowojennego porządku polityczno-terytorialnego poprzez postępujące uszczelnianie granic zewnętrznych Unii Europejskiej, co w praktyce warunkowało eliminację jej granic wewnętrznych. Konieczność ochrony przed zagrożeniami zewnętrznymi (przede wszystkim migracjami) wymusiła zacieśnienie współpracy, co manifestuje się między innymi w powołaniu, a następnie systematycznym wzmacnianiu Frontexu – Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. Europa regionów (c) stanowiła natomiast ucieleśnienie nowego porządku terytorialno-politycznego, gdzie słabnące państwa narodowe przekazują kompetencje nie tylko na poziom ponadnarodowy, ale także regionalny i lokalny. To regiony zgodnie z zasadą subsydiarności stają się kluczowymi podmiotami polityk rozwojowych wspieranych przez Unię Europejską w ramach polityki spójności. Tu pojawia się także przestrzeń dla lepszego wykorzystywania potencjału rozwojowego regionów peryferyjnych poprzez tworzenie bądź odtwarzanie regionów transgranicznych, ponownie definiowanych instytucjonalnie przez formułę → euroregionów i →europejskich ugrupowań współpracy terytorialnej, a finansowo przez INTERREG. Sama idea Europy regionów manifestuje się w wymiarze instytucjonalnym w Komitecie Regionów stanowiącym jeden z filarów porządku instytucjonalnego Unii Europejskiej.

Bibliografia:

1. Beichelt T. (2006). Politik in Europa zwischen Nationalstaaten und Europäischer Union. W: T. Beichelt, B. Chołuj, G. Rowe, H.-J. Wagener (red.), Europa-Studien. Eine Einführung (s. 161–181). Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften.
2. Browning C.S., Joenniemi P. (2008). Geostrategies of the European Neighbourhood Policy. „European Journal of International Relations”, 14(3): 519–551.
3. Christiansen T., Jørgensen K.E., Wiener A. (1999). The social construction of Europe. „Journal of European Public Policy”, 6(4): 528–544.
4. Deutsch K. (1964). Communication theory and political integration. W: P.E. Jacob, J.V. Toscano (red.), The Integration of Political Communities (s. 46–74). Philadelphia: Lippincott.
5. Gasparini A. (1999–2000). European border towns as laboratories of differentiated integration. „ISIG Quarterly of International Sociology”, 4: 1–5.
6. Haas E.B. (1964). Beyond the Nation State. Functionalism and International Organisation. Stanford: Stanford University Press.
7. Hoffmann S. (1966). Obstinate or obsolete. The fate of the nation-state and the case of Western Europe. „Daedalus”, 95(3): 862–915.
8. Jańczak J. (2011). Cross-border governance in Central European border twin towns. Between de-bordering and re-bordering. W: J. Jańczak (red.), De-bordering, Re-bordering and Symbols on the European Boundaries (s. 37–52). Berlin: Logos Verlag.
9. Jańczak J. (2013). Border Twin Towns in Europe. Cross-border Cooperation at a Local Level. Berlin: Logos Verlag.
10. Kramsch O., Hooper B. (2004). Introduction. W: O. Kramsch, B. Hooper (red.), Cross-border Governance in the European Union (s. 1–21). London: Routledge.
11. Lindberg L.N. (1963). The Political Dynamics of European Economic Integration. Stanford, CA: Stanford University Press.
12. Marks G. (1993). Structural policy and multi-level governance in the EC. W: A.W. Cafurny, G. Rosenthal (red.), The State of the European Community: The Maastricht Debate and Beyond (s. 391–410). New York: Longman.
13. Mitrany D. (1944). A Working Peace System. An Argument for the Functional Development of International Organisation. Oxford: Oxford University Press.
14. Moravcsik A. (1993). Preferences and power in the European Community: A liberal intergovernmentalist approach. „Journal of Common Market Studies”, 31(4): 473–524.
15. O’Dowd L., Wilson T. (2002). Frontiers of sovereignty in the new Europe. W: N. Alkan (red.), Borders of Europe (s. 7–30). Bonn: Zentrum für Europäische Integrationsforschung.
16. Schultz H., Stokłosa K., Jajeśniak-Quast D. (2002). Twin towns on the border as laboratories of European integration. FIT Discussion Paper, 4: 1–75.
17. Scott J.W. (2011). Borders, border studies and EU enlargement. W: D. Wastl-Walter (red.), The Ashgate Research Companion to Border Studie (s. 123–142). Farnham: Ashgate.
18. Spinelli A. (1972). The growth of the European movement since the Second World War. W: M. Hodges (red.), European Integration (s. 43–68). Harmondsworth: Penguin.
19. Walters W. (2004). The frontiers of the European Union: A geostrategic perspective. „Geopolitics”, 9(3): 674–698.
20. Waltz K. (1979). Theory of International Politics. Reading, MA: Addison-Wesley