Euroregion

Euroregion jest zinstytucjonalizowaną formą → współpracy transgranicznej pomiędzy podmiotami pochodzącymi z co najmniej dwóch sąsiadujących ze sobą państw (Greta, Tomczak-Woźniak 2018: 99). Jest to unikatowa forma kooperacji, występująca jedynie na terytorium Europy. Choć nazwa euroregion nie pojawia się w żadnej z umów międzynarodowych ani w oficjalnych dokumentach o współpracy transgranicznej, to termin ten na trwałe wpisał się w świadomość Europejczyków.

W literaturze przedmiotu euroregiony są różnie definiowane. Ogólnie rzecz ujmując, euroregion to jednostka powstała na mocy umowy pomiędzy stowarzyszeniami gmin położonych po przeciwnych stronach granic państwowych, posiadająca określoną w statucie strukturę organizacyjną, której celem jest podejmowanie inicjatyw społeczno-gospodarczych oraz w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Genezy euroregionów należy upatrywać w zmianie granic państwowych oraz przemianach społeczno-gospodarczych, które miały miejsce po II wojnie światowej. Euroregiony stały się pomostami w integracji kontynentu europejskiego. Termin euroregion pochodzi od Euregio, czyli pierwszego euroregionu utworzonego w 1958 r. na granicy niemiecko-holenderskiej (Misztal 2016: 71).

Euroregiony wywodzą się ze współpracy transgranicznej, której celem jest trwały i zrównoważony rozwój obszarów przygranicznych (Tomaszewski 2007: 113). Mianem euroregionu można określić (Greta, Kostrzewa-Zielińska 2008: 69):

formalny związek, powołany przez władze krajowe lub regionalne – wymagane jest posiadanie odpowiedniej struktury organizacyjnej;
nieformalny związek – opiera się na kooperacji między stowarzyszeniami, której celem jest nawiązanie i rozwój współpracy regionów przygranicznych;
porozumienie mające zinstytucjonalizowany charakter, zawarte przez co najmniej dwa regiony przygraniczne położone po przeciwnych stronach granic państwowych;
stowarzyszenie przygranicznych regionów administracyjnych położonych po przeciwnych stronach granicy;
organizację ponad granicami powołaną w celu aktywizacji obszarów transgranicznych.

Zgodnie z opinią Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego z dnia 17 stycz nia 2007 r. jest to „stała struktura współpracy transgranicznej między bezpośrednio sąsiadującymi ze sobą władzami jednostek lokalnych i regionalnych usytuowanych wzdłuż wspólnych granic państwowych”. Co do zasady jest on oficjalną formą współpracy transgranicznej, złożoną z przedstawicieli szczebla regionalnego oraz podmiotów gospodarczych, społecznych, a także organizacji chcących współpracować dla dobra rozwoju obszarów przygranicznych. Euroregion to także pewna przestrzeń geograficzna, której cechą charakterystyczną jest to, że zamieszkała jest przez ludność posiadającą wiele cech wspólnych, takich jak historia, tradycja, język, odróżniających je zarazem od innych regionów.

Euroregion może oznaczać zarówno wyodrębniony region europejski położony na → pograniczu państw, jak i organizację powołaną w sposób formalny i zaakceptowaną przez Unię Europejską, której celem jest koordynacja współpracy na obszarach przygranicznych (Jastrzębska 2008: 97). Euroregiony określane są mianem peryferyjnych, szczególnych, transgranicznych. Ich funkcjonowanie oparte jest na zasadach, regulacjach i normach prawnych obowiązujących w poszczególnych państwach. Wyróżnikami euroregionów jako formy współpracy transgranicznej są cechy szczególne, które mogą być rozpatrywane w następujących płaszczyznach (Źurba 2008: 126):

geograficznej – euroregiony położone są na obszarach przygranicznych;
politycznej – poszczególne części składowe euroregionów należą do różnych państw i podlegają prawu obowiązującemu w tych krajach;
administracyjnej – euroregiony tworzone są przez regiony położone po sąsiednich stronach granicy;
funkcjonalnej – euroregion stanowi sformalizowaną formę współpracy transgranicznej.

Euroregiony są formą współpracy transgranicznej, którą cechuje najwyższy stopień instytucjonalizacji. Do powstania euroregionu konieczne jest podpisanie umowy oraz ustanowienie struktury organizacyjnej w postaci zarządu, sekretariatu i grup roboczych. Należy podkreślić, że struktura organizacyjna euroregionów jest zróżnicowana, może ona obejmować rozmaite organy, które mogą posiadać odmienną liczbę członków. Integracja struktur przyjmuje dwie postaci: model rozproszony (heterogeniczny), dla którego charakterystyczna jest większa odrębność stron, stosunkowo niska koordynacja podejmowanych działań i w którym organy są wspólne dla wszystkich stron, oraz model zintegrowany (homogeniczny), w którym organy działają na poziomie euroregionalnym, a poczynione ustalenia dotyczą wszystkich stron umowy (nie mają charakteru ponadpaństwowego).

Podstawą dla funkcjonowania euroregionów są ich statuty, które określają prawa i obowiązki, a także zasady i cele euroregionów, skład organów, jak i sposoby pozyskiwania środków finansowych na bieżące funkcjonowanie i rozwój (Warych-Juras 2003: 183). Euroregiony mogą być tworzone z inicjatywy związku gmin – określane są one wówczas mianem samorządowych, bądź też przez organy przedstawicielskie władzy państwowej na szczeblu wojewódzkim w kooperacji z władzą centralną.

Współpraca euroregionalna jest jednym z priorytetów Unii Europejskiej. Instytucjonalne wsparcie dla jej rozwoju zapewniają Rada Europy, Komitet Regionów oraz Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG) (Greta 2013: 64). Ramy prawne dla współpracy transgranicznej oraz euroregionów stanowią umowy i dokumenty, których autorami są między innymi Rada Europy czy też Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych. Należą do nich przede wszystkim:

Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi z 21 maja 1980 r. (konwencja madrycka),
Europejska karta regionów granicznych i transgranicznych z 1981 r.,
Europejska karta samorządu terytorialnego z 1985 r.,
Europejska karta samorządu regionalnego z 1997 r.

Zakres współpracy euroregionalnej uzależniony jest od zapisów w umowach pomiędzy gminami partnerskimi (Warych-Juras 2003: 178). Może on obejmować wiele obszarów i dziedzin życia, począwszy od współpracy gospodarczej, poprzez infrastrukturę, edukację, kwestie społeczne i kulturowe, rozwój turystyki, po ochronę środowiska naturalnego. Równie istotne jest usprawnienie ruchu granicznego, ułatwianie nawiązywania kontaktów biznesowych, przeciwdziałanie klęskom żywiołowym, wymiana doświadczeń oraz informacji (Malendowski, Szczepaniak 2000: 8). Kwestią kluczową jest aktywizacja lokalnych społeczności oraz rozwiązywanie lokalnych problemów przez jak najniższy szczebel administracji państwowej, najbliższy obywatelom (Misztal 2017: 305).

Istotne dla euroregionu jest to, że: jego powstanie nie wiąże się z powstaniem nowego podmiotu administracyjno-terytorialnego, konieczne jest przestrzeganie prawa państwowego, organy euroregionu pełnią funkcje koordynacyjne i nie mają uprawnień do zmiany obowiązujących przepisów prawnych. W aspekcie politycznym euroregiony nie mogą działać przeciwko interesom poszczególnych państw ani nie posiadają uprawnień do prowadzenia polityki międzynarodowej, zastępując tym samym władze państwowe. W aspekcie historycznym znajdują się one na obszarach posiadających wspólną historię i tradycję.

Euroregiony mają za zadanie osiągać korzyści gospodarcze, społeczne i ekologiczne w wyniku podejmowania działań i prac ponad granicami państwowymi. Pierwsze euroregiony powstały po to, by łagodzić lokalne konflikty; wraz ze zmianami na scenie geopolitycznej ich podstawowym zadaniem stało się zmniejszanie dysproporcji w rozwoju obszarów przygranicznych, określanych często jako peryferyjne i opóźnione. Wzrost znaczenia euroregionów związany jest z rozwojem → współpracy transgranicznej i → polityki regionalnej.

Euroregiony finansują swoją działalność za pomocą środków własnych, pochodzących między innymi ze składek członkowskich oraz z funduszy unijnej polityki regionalnej, przewidzianej na wsparcie i rozwój współpracy transgranicznej (środki z Funduszu Małych Projektów, z projektów w ramach współpracy transgranicznej: PHARE CBC, Interreg III, z projektów w ramach współpracy ponadnarodowej i międzyregionalnej: Interreg B, C, a także środki pieniężne przekazane w ramach jednorazowych przedsięwzięć i projektów oraz kredyty pomostowe). Oprócz tego istotną formę finansowania stanowią wpłaty od krajów i miast oraz przychody finansowe uzyskiwanie z prowadzenia własnej działalności. Środki finansowe z Unii Europejskiej stanowią część celu określanego mianem Europejskiej Współpracy Terytorialnej (kontynuacja Programu Interreg III). Ważną rolę odgrywa również Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz → Europejskie Ugrupowanie Współpracy Terytorialnej, a także programy uruchomione na lata 2014–2020, takie jak Espon 2020, Interreg Europa, Program Interact oraz Europejski Program Współpracy Terytorialnej dla Zrównoważonego Rozwoju Obszarów Miejskich (URBACT) (Ładysz 2008: 150–151).

Genezy euroregionów należy upatrywać w pojawiających się po II wojnie światowej ideach zjednoczeniowych. Związane jest to z koniecznością zmniejszania antagonizmów pomiędzy państwami, wzrostem znaczenie regionów oraz współpracy gospodarczej w celu budowania pozytywnych relacji sąsiedzkich.

Pierwsze euroregiony powstały w latach pięćdziesiątych XX w. Prekursorami współpracy były związki regionów pogranicza holendersko-niemieckiego i niemiecko-francuskiego. Pierwszymi euroregionami były Euroregion Regio (UE, Szwajcaria) oraz Ems-Dollar, których zadaniem było zmniejszanie animozji oraz budowa pozytywnych relacji pomiędzy mieszkańcami pogranicza. Jak pokazuje historia, euroregiony bardzo często tworzone były w celu realizacji konkretnego przedsięwzięcia. Euroregion Regio powstał z zamiarem utworzenia stacji kolejowej w mieście Coevorden, a Euroregion Transmanche utworzono na pograniczu Francji, Wielkiej Brytanii i Belgii, aby nawiązać nowe połączenia drogowe i kolejowe. Ciekawym przykładem przenikania wzajemnej historii i tradycji są euroregiony Saar-Lor-Lux (Niemcy, Francja, Belgia, Luksemburg) oraz Arge Alp (Niemcy, Szwajcaria, Włochy). Dla terenów położonych w Alpach kluczowe znaczenie ma Wspólnota Robocza Regionów Pirenejskich, która stała się prekursorem tej formy współpracy w regionach górskich. Ciekawym przykładem jest również Wspólnota Robocza Jury (Misztal 2016: 86–87).

Rozwój euroregionów w Europie Środkowo-Wschodniej nastąpił wraz z upadkiem komunizmu oraz transformacją systemów gospodarczo-politycznych. Pierwsze euroregiony w tej części Europy powstały na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. Podstawową przesłanką ich rozwoju była konieczność aktywizacji gospodarczej i społecznej regionów przygranicznych oraz nawiązanie relacji z państwami należącymi do Unii Europejskiej. Pierwszym euroregionem był Euroregion Nysa, który został utworzony w 1991 r. Współpracę zainicjowały Niemcy, których celem było wsparcie rozwoju obszarów położonych na ich wschodniej granicy.

Euroregiony położone wzdłuż zachodniej granicy Polski charakteryzują się mniejszą powierzchnią – co wynika z faktu, iż do porozumień euroregionalnych przystępowały gminy, większym potencjałem rozwojowym i większymi możliwościami finansowymi. Euroregiony na wschodniej granicy mają większą powierzchnię, gdyż do porozumień euroregionalnych przystępowały całe województwa. Odgrywają one kluczową rolę, jeżeli chodzi o procesy integracyjne.

Współpraca euroregionalna na terenie Polski obejmuje dwa modele: samorządowy (lokalny) oraz administracyjny (rządowy). Pierwszy rodzaj euroregionów występuje na zachodniej i południowej granicy – przykładem mogą być tu euroregiony Pomerania, Pro Europa Viadrina, Sprewa–Nysa–Bóbr, Nysa, Glacensis, Pradziad, Silesia, Śląsk Cieszyński, Beskidy oraz Tatry. Euroregiony zachodniego pogranicza powstały dzięki inicjatywom oddolnym w wyniku przystąpienia do lokalnych stowarzyszeń jednostek samorządowych po przeciwnych stronach granicy (Hajduk 2007: 94). Drugi typ euroregionów występuje na wschodniej i północnej granicy; przykładem mogą tu być euroregiony Karpacki, Bug, Niemen, Bałtyk (tamże: 90). Współpraca w polskich euroregionach ma szeroki zakres i obejmuje cele ekonomiczne, społeczne i związane z ochroną środowiska naturalnego.

Nazwy polskich euroregionów, podobnie jak w Europie Zachodniej, pochodzą od nazw związanych ze środowiskiem przyrodniczym i geograficznym. Mogą być zaczerpnięte od nazw geograficznych: rzek, szczytów i łańcuchów górskich czy krain geograficznych (Gwizdała 2015: 454–455). Współpraca euroregionalna obejmuje niemal całość granic Rzeczpospolitej Polskiej, a łączny obszar euroregionów stanowi blisko 51% terytorium kraju.

Podstawowymi celami polskich euroregionów są: wsparcie wymiany gospodarczej, turystycznej, rozwój komunikacji i infrastruktury, wsparcie dla projektów kulturalnych i związanych z ochroną środowiska naturalnego (tamże: 450). Współpraca euroregionalna napotyka wiele barier, które mogą wynikać z braku odpowiednich uregulowań prawnych, ograniczonej dostępności środków finansowych, barier językowych, kulturowych czy też braku doświadczenia w realizacji międzynarodowych projektów (Radek 2011: 93). Do podstawowych ograniczeń można zaliczyć następujące rodzaje barier (Misztal 2016: 75–77):

formalno-prawne, w tym brak odpowiednich przepisów odnośnie do funkcjonowania współpracy, niejasne przepisy, brak odpowiednich umów międzynarodowych, brak równorzędnych partnerów, ograniczona liczba ofert współpracy;
instytucjonalne: brak odpowiednich instytucji i urzędów, nieodpowiednio rozbudowania sieć wymiany informacji, słaba lub ograniczona współpraca pomiędzy odpowiednimi instytucjami;
infrastrukturalne: słabo rozwinięta sieć komunikacyjna, słaby dostęp do infrastruktury drogowej, mała lub niedostateczna liczba przejść granicznych;
gospodarcze: odmienność celów gospodarczych, asymetria w poziomie rozwoju poszczególnych części euroregionu, słaby poziom rozwoju przedsiębiorstw, brak rozbudowanej sieci współpracy gospodarczej;
finansowe: brak posiadania osobowości prawnej, ograniczony dostęp do źródeł fi – nansowania, niska sprawność systemu rozliczeń finansowych, ograniczona wiedza na temat możliwości dostępu do środków pieniężnych;
społeczne, w tym negatywne stereotypy, bariery językowe i kulturowe;
środowiskowe: obszar, inne cele w zakresie ochrony środowiska naturalnego.

Polskie euroregiony wypracowały sobie modele współpracy oraz zasady współdziałania, które opierają się na wsparciu dobrosąsiedzkich relacji ponad granicami, zachowaniu tożsamości i odrębności na poziomie krajowym i lokalnym, podejmowaniu działań opartych na przyjaźni i realizacji wspólnych przedsięwzięć transgranicznych.

W euroregionach prowadzona jest → polityka regionalna określana mianem euroregionalizacji. Polega ona na tworzeniu euroregionów oraz osiąganiu celów związanych ze zmniejszaniem dysproporcji w poziomie rozwoju regionów transgranicznych. Przyszły rozwój zinstytucjonalizowanej formy współpracy w dużym stopniu uzależniony będzie od priorytetów wyznaczonych przez Unię Europejską oraz środków przewidzianych w ramach unijnej polityki regionalnej.

Bibliografia:

Greta M. (2013). Euroregiony polskie w procesie integracji europejskiej oraz w przezwyciężaniu peryferyjności i dysproporcji regionalnych. Łódź: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego.
Greta M., Kostrzewa-Zielińska T. (2008). Od współpracy transgranicznej do euroregionalizacji i uruchamiania przedsiębiorczości lokalnej. „Ekonomia i Zarządzanie”, 12: 65–81.
Greta M., Tomczak-Woźniak E. (2018). Euroregiony a cyfryzacja. „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, 53: 98–108.
Gwizdała J.P. (2015). Euroregiony jako forma współpracy transgranicznej. „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Finanse, Rynki Finansowe, Ubezpieczenia”, 74(2): 449–458.
Hajduk S. (2007). Szlaki turystyczne jako element integracji regionów transgranicznych. „Człowiek i Środowisko”, 31(3–4): 87–105.
Jastrzębska W. (2008). Rola euroregionów i współpracy transgranicznej w procesie integracji europejskiej. Rzeszów: Uniwersytet Rzeszowski.
Ładysz J. (2008). Polityka strukturalna Polski i Unii Europejskiej. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe PWN.
Malendowski W., Szczepaniak M. (2000). Rola euroregionów w procesie integracji europejskiej. W: W. Malendowski, M. Szczepaniak (red.), Euroregiony – mosty bez granic (s. 9–18). Warszawa: Dom Wydawniczy Elipsa.
Misztal A. (2016). Wpływ unijnej polityki regionalnej na zrównoważony rozwój euroregionów zachodniego pogranicza Polski. Łódź: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego.
Misztal A. (2017). Rola euroregionów w rozwoju inicjatyw klastrowych. „Organizacja i Zarządzanie”, 100: 303–315.
Radek R. (2011). Znaczenie współpracy transgranicznej w rozwoju społeczności lokalnych i regionalnych polskiego pogranicza. Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Śląskiego.
Różycki S. (1995). Idea euroregionalizacji i jej ocena na przykładzie badań ankietowych w Euroregionie Nysa. Liberec: Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej.
Tomaszewski K. (2007). Regiony w procesie integracji europejskiej. Kraków: Oficyna Wydawnicza Wolters Kluwer Polska.
Warych-Juras A. (2003). Euroregiony jako nowa forma współpracy europejskiej. W: Z. Górka, J. Więcław-Michniewska (red.), Informator Polskiego Towarzystwa Geograficznego Oddział w Krakowie (t. 1, s. 178–185). Kraków: Polskie Towarzystwo Geograficzne Oddział w Krakowie.
Źurba I. (2008). Euroregion jako najbardziej zaawansowany organizacyjnie i funkcjonalnie poziom współpracy transgranicznej. „Nierówności Społeczne a Wzrost Gospodarczy”, 12: 125–133.