Anna Moraczewska

Instytut Nauk o Polityce i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

Schengen – miasto, traktat, strefa, kodeks, idea

Schengen to przygraniczne miasto leżące w Luksemburgu na styku granic trzech państw – Luksemburga, Niemiec i Francji ¹. Nazwa tego miasta stała się symbolem pionierskiej w XX w. koncepcji funkcjonowania → granic integrującej się Europy. 14 czerwca 1985 r. pięć z dziesięciu ówczesnych państw członkowskich Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej: Belgia, Francja, Holandia, Luksemburg, Republika Federalna Niemiec, podpisały w tym mieście międzynarodowy traktat zwany Układem z Schengen (Układ pomiędzy Rządami… 2000), który pięć lat później uzupełniono Konwencją wykonawczą. Porozumienie dotyczyło stopniowego znoszenia kontroli na granicach między sygnatariuszami układu.

Konwencja wykonawcza do traktatu z Schengen weszła w życie w marcu 1995 r. i przyniosła likwidację kontroli granicznej między stronami umowy, do której w 1991 r. dołączyły Hiszpania i Portugalia (Konwencja Wykonawcza… 2000). W jej treści zawarto nowszy, niż dotychczas uznany w prawie międzynarodowym, sposób definiowania granic wewnętrznych i zewnętrznych. Granice wewnętrzne określono jako „wspólne granice lądowe Umawiających się Stron, ich porty lotnicze przeznaczone do rejsów krajowych oraz ich porty morskie przeznaczone do regularnych połączeń promowych, wyłącznie z lub do innego portu na terytoriach Umawiających się Stron, bez zatrzymywania się w jakichkolwiek portach znajdujących się poza powyższymi terytoriami”, natomiast granice zewnętrzne zdefiniowano jako „granice lądowe i morskie Umawiających się Stron, ich porty lotnicze i morskie, jeżeli nie są one granicami wewnętrznymi” (tamże: art. 1). Zgodnie z Konwencją „granice wewnętrzne mogą być przekraczane w każdym miejscu, bez poddawania przekraczających je osób jakiejkolwiek kontroli”, natomiast „granice zewnętrzne mogą być co do zasady przekraczane jedynie na przejściach granicznych oraz w czasie ściśle ustalonych godzin otwarcia” (tamże: art. 2, 3).

Porozumienie dotyczyło również wprowadzenia wspólnej polityki wizowej (m.in. jednolitej wizy), wspólnych zasad podróżowania cudzoziemców z państw trzecich oraz wspólnej polityki azylowej (tamże: art. 9–38). W części dotyczącej bezpieczeństwa ustalono zasady współpracy policyjnej w walce z przestępczością, np. w prowadzeniu pościgów transgranicznych, oraz wzajemną pomoc w sprawach karnych. Wprowadzono również wspólny system informacyjny, zwany Systemem informacyjnym Schengen (SIS), składający się z krajowych modułów w każdej z umawiających się stron oraz jednostki centralnej. Umożliwia on służbom granicznym i innym organom umawiających się państw dostęp do danych o osobach i przedmiotach w celach kontroli granicznych, kontroli policyjnych i celnych prowadzonych w ramach danego państwa zgodnie z prawem krajowym (tamże: art. 92–101). Porozumienie z Schengen wprowadziło nową płaszczyznę współpracy między państwami. Na tym etapie przynależność do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i później Unii Europejskiej nie była równoznaczna z byciem członkiem porozumienia z Schengen. Dlatego też niektóre państwa pozostały poza tą umową – Wielka Brytania i Irlandia. Wraz z nowelizacją traktatów UE Traktatem z Amsterdamu w 1999 r. dokonano włączenia tzw. dorobku Schengen (acquis Schengen), czyli Układu, Konwencji i przepisów z nimi związanych, do dorobku prawnego Unii Europejskiej (Protokoły dołączone… 2006). Przyczyniło się to do wzmocnienia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości UE wynikającej z art. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) oraz art. 67 Traktatu o funkcjonowaniu UE (TFUE).

Strefa Schengen, czyli obszar, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób, powstała na mocy dorobku prawnego Schengen i jest kluczowym elementem czterech swobód wspólnego rynku Unii. Jest ona efektem dynamicznego procesu, uwarunkowanego zmianami zachodzącymi w prawodawstwie i zasięgu terytorialnym Unii Europejskiej. W roku 2019 strefa obejmowała 26 państw europejskich, w tym 22 państwa członkowskie Unii. Należą do niej (w kolejności alfabetycznej): Austria, Belgia, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Malta, Niemcy, Polska, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Szwecja, Węgry i Włochy oraz cztery państwa spoza UE: Islandia, Liechtenstein, Norwegia i Szwajcaria. Natomiast Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Irlandia, Rumunia to państwa UE, które nie są w strefie Schengen. Oznacza to, że na ich granicach wewnętrznych odbywa się kontrola graniczna. Państwa strefy Schengen mają prawo tymczasowo przywrócić kontrolę na swoich granicach wewnętrznych w przypadku poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa lub przy poważnych zaniedbaniach na granicach zewnętrznych zagrażających funkcjonowaniu całej strefy.

Wejście do strefy Schengen nie jest jedynie decyzją polityczną ani nie jest równoznaczne z członkostwem w Unii Europejskiej. Na państwach należących do strefy Schengen spoczywa kilka zobowiązań. Po pierwsze, ponoszą one odpowiedzialność za kontrolowanie granic zewnętrznych w imieniu innych państw Schengen oraz za wydawanie jednolitych wiz Schengen; po drugie, współpracują z organami ścigania z innych państw Schengen w celu utrzymania wysokiego poziomu bezpieczeństwa; po trzecie, stosują wspólny zbiór zasad Schengen, jak kontrola granic lądowych, morskich i powietrznych (lotnisk), wydawanie wiz, współpraca policyjna i ochrona danych osobowych, i po czwarte, są podłączone do Systemu informacyjnego Schengen i korzystają z niego zgodnie z zasadami. Po dokonaniu kontroli przez Komisję Europejską i ekspertów oraz przyjęciu jednomyślnej decyzji przez Radę kontrola graniczna i granice wewnętrzne zostają zniesione.

Tab. 1. Zmiany zasięgu terytorialnego i udziału poszczególnych państw w strefie Schengen

Data	Pozycje ewolucji
1985, 14 czerwca	Podpisanie Układu z Schengen o stopniowym znoszeniu kontroli na wspólnych granicach przez Belgię, Luksemburg, Holandię, Francję i Niemcy.
1990, 19 czerwca	Konwencja wykonawcza do Układu z Schengen wprowadzająca zniesienie kontroli granicznych między ww. państwami, które podpisały Układ o swobodzie przekraczania granic między nimi. Konwencja weszła w życie w 1995 r.
1995, 26 marca	Zniesienie kontroli między Belgią, Francją, Holandią, Luksemburgiem, Niemcami, Hiszpanią i Portugalią.
1997, 26 października – 1 grudnia	Podjęcie działań w kierunku rozszerzenia strefy Schengen o Austrię i Włochy przez stopniowe znoszenie kontroli na granicach wewnętrznych. Proces ukończony w 1998 r.
1999, 1 maja	Włączenie dorobku Schengen do wspólnotowego filaru UE na mocy traktatu amsterdamskiego (podpisanego w 1997 r.).
2000, 1 stycznia	Kolejny etap poszerzania strefy Schengen – przystąpienie do stopniowego znoszenia kontroli na granicach Grecji z państwami strefy. Proces ukończono w marcu 2000 r.
2000, 29 maja	Rada UE zdecydowała o włączeniu Wielkiej Brytanii (na jej wniosek) do wybranych płaszczyzn współpracy państw członkowskich Schengen, przede wszystkim współpracy policyjnej i sądownictwa; formalnie nastąpiło to w 2005 r.
2001, 25 marca	Zniesienie kontroli granicznej między państwami strefy Schengen a Danią, Finlandią, Islandią, Norwegią i Szwecją.
2002, 28 lutego	Rada UE zdecydowała o włączeniu Irlandii (na jej wniosek) do wybranych płaszczyzn współpracy państw członkowskich Schengen.
2007, 21 grudnia	Największe rozszerzenie strefy Schengen przez zniesienie kontroli na wewnętrznych granicach lądowych i morskich z Czechami, Estonią, Litwą, Łotwą, Maltą, Polską, Słowacją, Słowenią i Węgrami. Kontrolę na granicach powietrznych w lotach wewnętrznych strefy zniesiono w 2008 r.
2008, 12 grudnia	Zniesienie kontroli na granicach lądowych ze Szwajcarią. Kontrolę na granicach powietrznych w lotach wewnętrznych strefy zniesiono w 2009 r.
2011, 19 grudnia	Zniesienie kontroli granicznych z Liechtensteinem.

Strefa Schengen jest strefą o wspólnej granicy zewnętrznej. Zniesienie kontroli w jej wnętrzu zostało uwarunkowane tzw. środkami kompensacyjnymi, które stanowią zasady funkcjonowania granic zewnętrznych. Na tych granicach odbywa się kontrola, dotyczy ona obywateli państw trzecich, którzy muszą przedstawić ważny dokument podróży i wizę, o ile jest wymagana. Wizy upoważniają do pobytu w strefie Schengen przez okres nie dłuższy niż 90 dni w ciągu każdego 180-dniowego okresu. Obywatele Unii Europejskiej mogą też podlegać kontroli na tych granicach, ale zazwyczaj minimalnej. Celem zapewnienia jak najwyższego poziomu bezpieczeństwa granic zewnętrznych, warunkującego utrzymanie swobody przepływu osób, wprowadzono tzw. kodeks graniczny Schengen, który był nowelizowany kilka razy.

Kodeks graniczny Schengen jest dokumentem wprowadzającym jednolity zestaw zasad kontroli granicznej na granicach zewnętrznych i warunki przywracania jej na granicach wewnętrznych strefy (Rozporządzenie PE… 2016a). Definiuje pojęcia związane z kontrolą graniczną i ochroną granicy. Według kodeksu:

Kontrola graniczna leży w interesie nie tylko państwa członkowskiego, na którego granicach zewnętrznych jest ona dokonywana, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, które zniosły kontrolę graniczną na granicach wewnętrznych. Kontrola graniczna powinna pomagać w zwalczaniu nielegalnej imigracji i handlu ludźmi oraz zapobieganiu wszelkim zagrożeniom dla bezpieczeństwa wewnętrznego, porządku publicznego, zdrowia publicznego i stosunków międzynarodowych państw członkowskich (tamże: pkt 6).

Kontrola graniczna obejmuje nie tylko odprawę osób na przejściach granicznych i ochronę granicy pomiędzy tymi przejściami granicznymi, lecz także analizę ryzyka dla bezpieczeństwa wewnętrznego i analizę zagrożeń, które mogą wpłynąć na bezpieczeństwo granic zewnętrznych. W związku z tym konieczne jest określenie warunków, kryteriów i szczegółowych zasad odprawy na przejściach granicznych i ochrony granicy, w tym również kontroli w Systemie informacyjnym Schengen (SIS) (tamże: pkt. 8).

Harmonizacja przepisów dotyczących warunków wjazdu i pobytu w strefie Schengen, połączona z Systemem informacyjnym Schengen oraz kodeksem wizowym wzmacniają bezpieczeństwo strefy i utrwalają ideę „obszaru bez granic”. Środki bez pieczeństwa są regularnie weryfikowane i uzupełniane, aby przeciwstawiać się nowym zagrożeniom i wyzwaniom. W 2013 r. System informacyjny Schengen został zmodernizowany do wersji SIS II, umożliwiając przetwarzanie większej liczby danych (Decyzja Rady… 2013). Ustanowiono również europejski system nadzorowania granic – EUROSUR. System ten zapewnia państwom Schengen wspólne ramy operacyjne i techniczne, które pomagają im w zapobieganiu nielegalnemu przekraczaniu granicy, w zwalczaniu przestępczości transgranicznej i zmniejszaniu liczby śmiertelnych ofiar migrantów na morzu (Rozporządzenie PE… 2013). Wdrażana jest również koncepcja inteligentnych granic (ang. smart borders), która opiera się na wykorzystywaniu w kontroli granicznej nowych technologii, w tym danych biometrycznych podróżujących oraz automatycznych bramek kontroli w oparciu o system wjazdu i wyjazdu (ang. Entry/Exit System, EES) oraz program rejestracji podróżnych (ang. Registered Traveller Programme, RTP).

Współpraca operacyjna państw członkowskich strefy Schengen jest wzmacniana przez powołaną w 2004 r. wyspecjalizowaną agencję Unii Europejskiej – Frontex, która w 2016 r. przyjęła nazwę Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Rozporządzenie PE… 2016b) i która ma siedzibę w Warszawie. Agencja pełni funkcję koordynacyjną, informacyjną i operacyjną w zarządzaniu bezpieczeństwem granic zewnętrznych Unii Europejskiej. Frontex kieruje również grupą funkcjonariuszy straży granicznej z państw Unii, zwanych europejskimi zespołami straży granicznej. Biorą oni udział we wspólnych operacjach Frontexu, szkoleniach oraz podczas szybkich interwencji w państwach, w których występują wyjątkowe zagrożenia na ich granicach zewnętrznych, wymagające natychmiastowej reakcji. Wszystkie te elementy współtworzą koncepcję zintegrowanego zarządzania granicami Unii Europejskiej (ang. Integrated Border Management, IBM).

Ideę Schengen można uznać za unikatową w skali międzynarodowej. Schengen jest często identyfikowane z „obszarem bez granic”, dającym możliwość swobodnego przemieszczania się wewnątrz strefy nie tylko obywatelom Unii Europejskiej i członkom ich rodzin, ale także cudzoziemcom, którzy legalnie przekroczyli granice zewnętrzne. Zasady te wpisują się w podstawowe założenia procesu integracji europejskiej. Idea, a następnie regulacje strefy Schengen zaprzeczyły zasadom długotrwale panującego ładu westfalskiego porządkującego przestrzeń międzynarodową za pomocą linii granicznych wyznaczających terytoria suwerennych państw. Strefa ta stała się skodyfikowanym i uporządkowanym zbiorem reguł funkcjonowania granic wewnętrznych i zewnętrznych jej państw członkowskich i jako taka koresponduje z pojęciem ładu czy porządku. Z drugiej strony zaprzecza porządkowi w rozumieniu realistycznej koncepcji bezpieczeństwa państwa w jego granicach. Pomimo tego zasadniczo działa efektywnie i od 1995 r. zapewnia porządek i bezpieczeństwo przemieszczania się między państwami przez ich granice, których fizycznie już nie ma. Jednocześnie w przypadku, gdy pojawi się zagrożenie, posiada mechanizmy pozwalające zachować równolegle: po pierwsze integralność obszarów przygranicznych, po drugie bezpieczeństwo strefy i po trzecie zwierzchność państw nad ich granicami dzięki mechanizmowi tymczasowego przywracania kontroli granicznej. Idea funkcjonowania strefy Schengen ma zasadnicze znaczenie w wymiarze społecznym. Symbolizuje ona wolność związaną z przepływem osób między państwami członkowskimi strefy, rozszerzającą możliwości rozwoju społecznego, komunikacji, a także tolerancji. Współczesnym mieszkańcom państw strefy trudno wyobrazić sobie powrót do kontroli granicznych podczas podróży na poszczególnych granicach państwowych. Zasady strefy sprzyjają realizacji programów edukacyjnych Unii Europejskiej i mobilności uczniów, studentów oraz nauczycieli w ramach programów Erasmus i Erasmus+. Idea Schengen przyczyniła się do redefinicji wizerunku granicy w oczach współczesnych młodych mieszkańców Unii Europejskiej.

Kierunek rozwoju strefy Schengen nie jest zależny jedynie od polityki i strategii poszczególnych państw członkowskich oraz samej Unii Europejskiej, ale jest uwarunkowany czynnikami środowiska zewnętrznego, które w zależności od stopnia jego wzburzenia będą wywoływały sprzężenia zwrotne uruchamiające wielokierunkowe procesy decyzyjne dotyczące strefy Schengen (Moraczewska 2018: 45–67). Jednak w polityce UE widoczne jest priorytetowe traktowanie zasad funkcjonowania strefy Schengen, mające na celu ich zachowanie. Obecnie towarzyszy temu coraz szersze wykorzystanie nowych technologii w ochronie granic zewnętrznych, włączanie państw sąsiednich i trzecich do współpracy w zakresie przepływu osób oraz wzmacnianie wyspecjalizowanych agencji Unii Europejskiej współuczestniczących w zarządzaniu bezpieczeństwem wewnętrznym strefy Schengen i granic zewnętrznych. Wydaje się, że w okresie najbliższych kilku lat nadal prowadzone będą działania zmierzające w tym kierunku.

Literatura polecana:

1. Kuś A., Kosińska A., Szachoń-Pszenny A. (red.) (2015). Agencja Frontex w strefie Schengen. 10 lat doświadczeń. Lublin: Wydawnictwo KUL.
2. Moraczewska A. (2015). Adaptacja funkcjonowania strefy Schengen wobec dynamiki środowiska międzynarodowego. W: E. Małuszyńska, P. Idczak, G. Mazur (red.), Unia Europejska wobec wyzwań przyszłości. Aspekty społeczne, gospodarcze i środowiskowe (s. 110–121). Poznań: Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu.
3. Nowa Europa 2(13), Centrum Europejskie Natolin, Warszawa 2012.
4. Trojanowska-Strzęboszewska M. (2011). Trzy oblicza unijnych granic. Warszawa: Poltex.
5. Trojanowska-Strzęboszewska M. (red.) (2017). Unia Europejska. W poszukiwaniu swoich granic. Warszawa: Wydawnictwo Naukowe UKSW.

Bibliografia:

1. Decyzja Rady z dnia 7 marca 2013 r. ustalająca datę rozpoczęcia stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/158 w sprawie utworzenia, funkcjonowania i użytkowania systemu informacyjnego Schengen drugiej generacji (SIS II). Dz.U. UE L 087, 27.3.2013.
2. Konwencja Wykonawcza do układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach. Dz.U. UE L 239/19, 22.9.2000.
3. Moraczewska A. (2018). Schengen Area as an exemplification of a Late-Westphalian Order. Przegląd Europejski, 3: 45–67.
4. Protokoły dołączone do Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Protokół (nr 2) włączający dorobek Schengen w ramy Unii Europejskiej (1997). Dz.U. C 321 E, 29.12.2006.
5. Rozporządzenie PE (2016a). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen). Dz.U. UE L 77/1, 23.3.2016.
6. Rozporządzenie PE (2016b). Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1624 z dnia 14 września 2016 r. w sprawie Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej oraz zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 i uchylające rozporządzenie (WE) nr 863/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady, rozporządzenie Rady (WE) nr 2007/2004 i decyzję Rady 2005/267/WE. Dz.U. UE L 251, 16.9.2016.
7. Schengen Area, Migration and Home Affairs – European Commission, https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen_en (dostęp: 9.03.2019).
8. Układ pomiędzy Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu oraz Republiki Federalnej Niemiec i Republiki Francuskiej dotyczący stopniowego znoszenia kontroli na wspólnych granicach zawarty w Schengen 14 czerwca 1985 r. Dz.U. UE L 239/13, 22.9.2000.

Przypisy:

1. Charakterystyki hasła dokonano z wykorzystaniem analizy politologicznej. ↩︎