Paradyplomacja

Koncepcja paradyplomacji pojawiła się w dyskursie naukowym w latach osiemdziesiątych XX w., przede wszystkim w politologii i studiach międzynarodowych, i była stosowana do analizy międzynarodowej aktywności rządów związkowych państw federacyjnych (McCallion 2011; Duchacek 1990; Keating 1999). Jako neologizm do literatury przedmiotu pojęcie to wprowadzili dwaj politolodzy – Ivo Duchacek i Panayotis Soldatos (Aguirre 1999), przy czym Duchacek używał początkowo określenia „mikrodyplomacja regionalna” do definiowania transgranicznych stosunków regionalnych między krajami związkowymi, należącymi do różnych państw federalnych (Duchacek 1990). Stopniowo koncepcja ta zyskiwała na znaczeniu, a jej zakres semantyczny został poszerzony. Obok terminu „paradyplomacja” funkcjonują jeszcze określenia „mikrodyplomacja”, „dyplomacja miast” i „polityka zagraniczna drugiego stopnia” (Klatt, Wassenberg 2017). W polskiej literaturze przedmiotu, na co wskazuje Aleksandra Trzcielińska-Polus (2015: 121), używa się takich określeń, jak „współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw”, „współpraca zagraniczna miast, gmin i regionów”, → „współpraca transgraniczna”, „współpraca twinningowa”, „relacje międzynarodowe jednostek subpaństwowych” oraz „dyplomacja samorządowa”. Michael Keating (1999: 6) w odniesieniu do paradyplomacji zwraca uwagę na poszerzenie wszechświata spraw międzynarodowych, w którym państwa nie są już jedynymi aktorami. Z kolei Iñaki Aguirre (1999: 14) definiuje paradyplomację dość szeroko – jako każdy rodzaj międzynarodowej działalności niepaństwowych podmiotów, w tym korporacji transnarodowych, międzynarodowych organizacji pracy, wspólnot religijnych, organizacji pozarządowych, międzynarodowych lobbystów, przemysłu medialnego, międzykulturowych ruchów artystycznych, stowarzyszeń naukowych czy wybitnych osób, które można by szeroko określić mianem „dyplomatów”. Zatem wszyscy pozapaństwowi aktorzy, prowadzący działalność międzynarodową, mogą być uznani za podmioty paradyplomacji. Taka działalność przynosi im wiele korzyści, np. wymianę doświadczeń w rozwiązywaniu problemów w kontekście międzynarodowym (Duchacek 1986; Böhm 2018).

Paradyplomacja rozpatrywana jest w czterech perspektywach:

Rozwój paradyplomacji związany jest m.in. z procesem regionalizacji w skali mikro, który w znacznej mierze został ukształtowany przez rozwój → polityki regionalnej i polityki spójności Wspólnot Europejskich/Unii Europejskiej (WE/UE) i wzmocnienie pozycji aktorów regionalnych na arenie międzynarodowej. Programy i instrumenty finansowe WE/UE umożliwiły aktorom regionalnym reprezentowanie swoich interesów na poziomie supranarodowym. Ponadto współpraca między regionami w Europie traktowana jest często jako pomost między instytucjami UE a jej obywatelami (Crepaz 2016). Zgodnie z białą księgą Komisji Europejskiej o europejskim zarządzaniu z 2001 r. władze lokalne i regionalne powinny funkcjonować jako kanały interakcji z obywatelami. Zostało to potwierdzone w traktacie lizbońskim, w którym zasada pomocniczości została zastosowana do poziomu subnarodowego (Grazi 2013: 93). Ponadto, jak podkreśla Michael Keating, dzielenie się sceną międzynarodową przez rządy centralne z aktorami subpaństwowymi zbiegło się w czasie z nowym sposobem myślenia o rozwoju gospodarczym, w którym mniejszy nacisk kładzie się na centralną politykę państwa, a większy na czynniki endogenne regionów. Stąd też tradycyjna relacja między państwem a regionami, w ramach której państwa pośredniczyły w relacjach regionów z aktorami na rynku globalnym, została zastąpiona przez bardziej złożone stosunki, w których regiony funkcjonują w obrębie państwa, ale również w ramach transnarodowych sieci gospodarki światowej (Keating 1999: 3).
Poza tym aktywność międzynarodowa aktorów pozapaństwowych może być rozpatrywana jako element → nacjonalizmu, którego celem jest budowanie tożsamości i reprezentowanie interesów aktorów regionalnych na arenie międzynarodowej (Aguirre 1999). Taka działalność może prowadzić do separatyzmów narodowych i konfliktów z rządem centralnym, co pokazuje przykład kraju Basków i Katalończyków w Hiszpanii.
Zaangażowanie aktorów subpaństwowych bada się również w perspektywie instytucjonalizmu historycznego, w ramach którego analizowany jest wpływ wewnętrznych i zewnętrznych kontekstów konstytucyjnych i instytucjonalnych na przyznawanie subpaństwowym aktorom kompetencji zewnętrznych (Royles 2017).
Wreszcie, w literaturze przedmiotu paradyplomatyczna działalność traktowana jest także jako element czy też wynik rządzenia wielopoziomowego (ang. multi-level governance) oraz jako odpowiedź na procesy globalizacji (glokalizacja jako wzrost aktywności regionów w wyniku presji homogenizacyjnej globalizacji) (Dickson 2014). Rządzenie wielopoziomowe analizowane jest jako odgórny proces tworzenia struktur i programów umożliwiających międzynarodową aktywność aktorów subpaństwowych. Jednakże, jak zauważa Francesca Dickson (tamże), aktywność regionów na arenie międzynarodowej może być postrzegana również w kontekście ich sprawczości. Wówczas rozwój rządzenia wielopoziomowego (jako proces top-down) stanowi jedynie punkt wyjścia do analizy paradyplomacji, a w centrum zainteresowania znajdują się nie funkcjonalne struktury, lecz sami aktorzy subnarodowi i pytanie o ich motywację, kompetencje i narzędzia do rozwoju działalności międzynarodowej (perspektywa oddolna – bottom-up).

Mimo że regiony odgrywają coraz większą rolę na arenie międzynarodowej, to nadal państwa pozostają głównymi aktorami polityki zagranicznej (Hunt, Minto 2017). Jako przyczyny wzrostu znaczenia aktorów subpaństwowych, poza opisanym powyżej procesem integracji europejskiej i rozwojem polityki regionalnej, wskazuje się m.in. decentralizację władzy, związaną w Europie Środkowo-Wschodniej z upadkiem ustroju komunistycznego, demokratyzację stosunków międzynarodowych, zacieranie się granic między kwestiami polityki zagranicznej i wewnętrznej, uspołecznienie polityki zagranicznej oraz umiędzynarodowienie wielu spraw, należących dotychczas do kompetencji władz samorządowych (regionalnych i lokalnych) (Trzcielińska-Polus 2015: 119).

Istnieje wiele czynników, które mają wpływ na podejmowanie inicjatyw zagranicznych przez aktorów subpaństwowych. Charlie Jeffery (2000) zwraca uwagę na przedsiębiorczość aktorów subpaństwowych, zakres ich kompetencji i znaczenie kapitału społecznego. Jeśli aktorzy regionalni/lokalni, np. pracownicy szczebla samorządowego, posiadają kompetencje interkulturowe i cechuje ich wysoki kapitał społeczny, można założyć, że chętniej będą oni podejmować działalność paradyplomatyczną.

Z kolei Elin Royles (2017) wskazuje na znaczenie odrębności regionalnej, kultury stowarzyszeniowej oraz zaangażowania aktorów niepaństwowych w tworzenie polityki wewnętrznej – na ile cele aktorów subnarodowych są zbieżne z kierunkami rozwoju polityki państwa. Cele działalności paradyplomatycznej mogą być różne – dotyczą obszarów współpracy komunalnej, gospodarczej, edukacyjnej czy kulturalnej. Poprzez współpracę zagraniczną aktorzy regionalni czy lokalni zwiększają swoje zasoby, promują swoje mocne strony za granicą, realizują strategię rządowej polityki zagranicznej, poniekąd uzupełniając ją, korzystają z wiedzy i doświadczeń partnera (transfer wiedzy) oraz wzmacniają swoją pozycję w kraju, działając w interesie państwa, a czasami w opozycji do priorytetów władz centralnych. Jest to, jak podkreśla Alex Warleigh (2006: 79), częściowo wynik świadomych wyborów dokonywanych przez elity narodowe w celu przekazania uprawnień „w górę” (UE) i „w dół” (regionom, lokalnym władzom), aby lepiej osiągnąć cele polityczne określone przez rządy centralne. Jednakże aktorzy paradyplomacji postrzegają czasami działania transgraniczne jako sposób na omijanie państw narodowych, połączenie zasobów i uzyskanie dostępu do funduszy europejskich (Aguirre 1999). Ponadto stosunki sąsiedzkie na obszarach przygranicznych mogą być swego rodzaju papierkiem lakmusowym dla stosunków dwustronnych na poziomie krajowym i dla integracji europejskiej jako całości. Głównym wyzwaniem dla UE jest zarządzanie granicami wewnętrznymi i zewnętrznymi. Z tego powodu współpraca terytorialna nabiera coraz większego znaczenia w ramach polityki integracji europejskiej (Nadalutti 2012).

Podejmowanie przez aktorów subnarodowych działalności międzynarodowej uwarunkowane jest także obowiązującymi normami prawnymi. W Europie współpraca regionalna i lokalna wspierana była początkowo przez Radę Europy, która to przyjęła pierwsze istotne dokumenty regulujące międzynarodową działalność władz subnarodowych. Były to uchwalona 21 maja 1980 r. w Madrycie Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi oraz Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona 15 października 1985 r. w Strasburgu. W konwencji została zdefiniowana m.in. → współpraca transgraniczna, która oznacza:

[…] każde wspólnie podjęte działanie mające na celu umocnienie i dalszy rozwój sąsiedzkich kontaktów między wspólnotami i władzami terytorialnymi dwóch lub większej liczby Umawiających się Stron, jak również zawarcie porozumień i przyjęcie uzgodnień koniecznych do realizacji takich zamierzeń. Współpraca transgraniczna ograniczona jest ramami właściwości wspólnot i władz terytorialnych, w sposób określony przez prawo wewnętrzne. Niniejsza konwencja nie narusza zakresu i rodzaju tej właściwości (art. 2, ust. 1).

Z tego wynika, że prawo wewnętrzne państw ratyfikujących konwencję ma pierwszeństwo przed zawieranymi umowami, a ona sama jedynie tworzy ramy współpracy i zachęca aktorów lokalnych i regionalnych do podejmowania aktywności międzynarodowej.

W Polsce współpraca międzynarodowa aktorów regionalnych i lokalnych regulowana jest przez konstytucję oraz ustawy – o samorządzie gminnym (1990), powiatowym (1998), województwa (1998) oraz przez Ustawę z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Sejmiki województw uchwalają priorytety współpracy zagranicznej województwa, jednak muszą one uzyskać zgodę Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Z ekspertyzy Kancelarii Senatu wynika, że prawie trzy czwarte polskich jednostek samorządu terytorialnego podejmuje współpracę międzynarodową, traktując ją jako istotny instrument społeczno-gospodarczego rozwoju regionu. Najczęstsze formy tej współpracy to: sformalizowane relacje władz samorządowych z władzami jednostki zagranicznej, oparte na zawartych umowach związki miast i gmin, uczestnictwo w → euroregionach oraz udział w międzynarodowych zrzeszeniach społeczności lokalnych i regionalnych (np. w Zgromadzeniu Regionów Europejskich, Kongresie Władz Lokalnych i Regionalnych Europy, Stowarzyszeniu Regionów Granicznych, Stowarzyszeniu Europejskich Regionów Przemysłowych czy Komitecie Regionów), a także wspólna realizacja projektów, w tym tych finansowanych ze środków Unii Europejskiej (np. w ramach programów Interreg) (Nitschke-Szram 2017). Aktorzy subpaństwowi mogą również działać globalnie, poza UE. Przykładem takiej działalności jest Network for Regional Governments for Sustainable Development (nrg4SD), który jest globalną siecią rządów regionalnych skupioną wokół problemów zmian klimatycznych, różnorodności biologicznej i zrównoważonego rozwoju.

Biorąc pod uwagę, że wszelkie formy działalności międzynarodowej aktorów pozapaństwowych mogą być określane mianem „paradyplomacji”, warto przyjrzeć się bliżej jej kategoryzacji. Duchacek (1986: 246–248; 1990: 18, 24–25) dzieli działalność paradyplomatyczną regionów na cztery kategorie: transgraniczną (między sąsiadującymi regionami przygranicznymi), transregionalną (między regionami różnych państw, sąsiadujących ze sobą), globalną paradyplomację (między regionami państw, które nie są sąsiadami) oraz globalną protodyplomację (działania zagraniczne aktorów niepaństwowych o charakterze separatystycznym). Z perspektywy niniejszego leksykonu najistotniejsze są transgraniczne aktywności regionów, realizowane głównie przez sąsiadujące ze sobą regiony czy → miasta podzielone.

W Europie współpraca między → pograniczami rozwijała się w zachodnich regionach przygranicznych już od lat pięćdziesiątych XX w. (Böhm 2018). Pierwsze formy współpracy powstawały oddolnie, a ich celem była wspólna koordynacja rynku pracy, planowania przestrzennego czy zapobiegania katastrofom naturalnym. Utworzony w latach siedemdziesiątych niemiecko-holenderski Regio Basiliensis był prototypem późniejszych struktur → euroregionów. Jak wspomniano powyżej, dla WE → współpraca transgraniczna długo nie należała do priorytetów. Dopiero stworzenie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w 1975 r. zapoczątkowało rozwój polityki regionalnej w WE, w ramach której aktorzy subnarodowi zaczęli odgrywać coraz istotniejszą rolę. Co więcej, stworzenie wspólnego rynku spowodowało, że granice były postrzegane jako bariery dla swobodnego przepływu osób, towarów, kapitału i usług, stąd też wspieranie współpracy transgranicznej stało się istotnym celem UE. W Europie Środkowo-Wschodniej współpraca transgraniczna mogła się rozwinąć dopiero po upadku komunizmu, decentralizacji państw i przyznaniu władzom samorządowym odpowiednich kompetencji. W odróżnieniu od Europy Zachodniej, gdzie pierwsze struktury transgraniczne tworzone były oddolnie, w Europie Środkowo-Wschodniej wiele instytucji powstało na podstawie decyzji władz centralnych, co nierzadko motywowane było łatwiejszym dostępem do funduszy europejskich.

Podsumowując, należałoby postawić pytanie: jak koncepcja paradyplomacji może być wykorzystana w studiach nad → granicami i → pograniczami? Trzeba podkreślić, że nadal jest to głównie narzędzie dla politologów, prawników i badaczy stosunków międzynarodowych, jednakże wyniki ich badań stanowią istotny kontekst dla analiz socjologów, antropologów czy kulturoznawców. Jeśli wykorzystuje się koncepcję paradyplomacji, w centrum zainteresowania są uregulowania prawne na poziomie europejskim i państwowym, które tworzą ramy rozwoju działalności międzynarodowej przez aktorów subpaństwowych. Ponadto analizowane są struktury paradyplomacji – w przypadku współpracy transgranicznej są to np. → euroregiony, → europejskie ugrupowania współpracy terytorialnej, twinning cities, partnerstwa miast, czy też uczestnictwo regionów przygranicznych w międzynarodowych organizacjach i sieciach współpracy, jak np. Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (AEBR). Badaniu poddawane są również motywacje aktorów subpaństwowych do podejmowania działalności paradyplomatycznej, a także korzyści z niej płynące (zrealizowane projekty, inwestycje, rozwój gospodarczy i kulturalny, zmniejszenie dystansu społecznego między społecznościami regionów przygranicznych, transfer wiedzy i doświadczeń etc.) oraz bariery (w postaci ograniczeń prawnych, finansowych i społeczno-kulturowych – te ostatnie odnoszą się przede wszystkim do braku kompetencji interkulturowych, dużego dystansu społecznego czy zaszłości historycznych). W końcu analizowany jest stosunek rządu centralnego do aktywności międzynarodowej aktorów subnarodowych oraz jej konsekwencje dla całego kraju i relacji z sąsiadami.

W dobie usieciowionych gospodarek i społeczeństw, globalnych przepływów ludzi, kapitału, usług, wiedzy i informacji oraz decentralizacji władzy paradyplomatyczna działalność może umocnić pozycję regionu na arenie międzynarodowej, przynosząc mu oraz całemu państwu wymierne korzyści w postaci nowych inwestycji, transferu wiedzy czy poprawy wizerunku. Jak wykazano powyżej, koncepcja paradyplomacji jest na tyle pojemna, że można do niej przyporządkować wszelką międzynarodową działalność aktorów pozarządowych. Pogranicza, położone z dala od centrum rządzenia, są poniekąd skazane na współpracę transgraniczną, próbując w ten sposób przekuć swoje peryferyjne położenie w atut. Jak dowodzą liczne studia przypadku, w krajach demokratycznych, gdzie granica jest otwarta i łatwo przekraczalna, współpraca transgraniczna należy do codzienności.

Bibliografia:

Aguirre I. (1999). Making sense of paradiplomacy? An intertextual enquiry about a concept in search of a definition. „Regional & Federal Studies”, 9 (1): 185–209.
Böhm H. (2018). Is Czech paradiplomacy (also) eurosceptical: Example from Moravian-Silesian region. „Romania Journal of Geography”, 62(1): 71–87.
Crepaz K. (2016). ‘Europe of the regions’: An approach to counter separatist tenden cies? W: A “Europe of the Regions”: Obsolete or Obstinate? L’Europe en Formation (t. 1, s. 24–39). Nice: Centre international de formation européenne.
Dickson F. (2014). The internationalisation of regions: Paradiplomacy or multi-level governance? „Geography Compass”, 8(10): 689–700.
Duchacek I. (1986). The Territorial Dimension of Politics: Within, Among, and Across Nations. Boulder – London: Westview Press.
Duchacek I. (1990). Perforated sovereignties: towards a typology of new actors in international relations. W: H.J. Michelmann, P. Soldatos (red.), Federalism and International Relations: The Role of Subnational Units (s. 1–33). Oxford: Clarendon Press.
Grazi L. (2013). EU Cohesion Policy: A tool for constructive neighbourhood relationships via subnational actors. Lessons from the eastward enlargement. Eurolimes, supplement: 87–105.
Hunt J., Minto R. (2017). Between intergovernmental relations and paradiplomacy: Wales and the Brexit of the regions. „The British Journal of Politics and International Relations”, 19(4): 647–662.
Jeffery C. (2000). Sub-national mobilization and European integration: does it make any difference. „Journal of Common Market Studies”, 38(1): 1–23.
Keating M. (1999). Regions and international affairs: motives, opportunities and strategies. „Regional & Federal Studies”, 9(1): 1–16.
Klatt M., Wassenberg B. (2017). Secondary foreign policy: Can local and regional cross-border cooperation function as a tool for peace-building and reconciliation? „Regional & Federal Studies”, 27(3): 205–218.
McCallion M.S. (2011). Paradiplomacy – competing, reinforcing or coexisting regional action? W: T. Herrschel, P. Tallberg (red.), The Role of Regions? Networks, Scale, Territory (s. 35–44). Sweden: Kristianstads Boktryckeri.
Nadalutti E. (2012). Is cross-border governance emerging over the border between Italy and Slovenia? „Journal of Contemporary European Studies”, 20(2): 181–197.
Nitschke-Szram B. (2017). Międzynarodowa współpraca samorządów. Opinie i ekspertyzy, OE-261. Warszawa: Kancelaria Senatu. Biuro Analiz, Dokumentacji i Korespondencji.
Opiłowska E. (2015). The development of cross-border cooperation in Europe. The case of Germany and Poland. W: E. Opiłowska, J. Roose (red.), Microcosm of European Integration. The German-Polish Border Regions in Transformation (s. 32–48). Baden-Baden: Nomos.
Royles E. (2017). Sub-state diplomacy: Understanding the international opportunity structures. „Regional and Federal Studies”, 27(4): 393–416.
Trzcielińska-Polus A. (2015). Samorządowy wymiar polityki zagranicznej regionów (na przykładzie Śląska Opolskiego). „Pogranicze. Polish Borderlands Studies”, 3(2): 117–133.
Warleigh A. (2006). Multi-level governance and policy networks: Conceptual combinations and the study of the Euro-Policy. W: M. Cini, A. Bourne (red.), European Union Studies (s. 77–95). Basingstoke: Palgrave Macmillan.