Mały ruch graniczny

Istotnym elementem procesów integracji Starego Kontynentu jest likwidacja wewnętrznych granic Unii Europejskiej oraz swobodny przepływ osób (układ i strefa z → Schengen) ¹. Zniesienie kontroli granicznej umożliwiło zacieśnienie różnorodnej współpracy pomiędzy obywatelami i instytucjami z poszczególnych państw. Likwidacji kontroli paszportowej na granicach wewnętrznych towarzyszyło wzmocnienie kontroli na granicach zewnętrznych UE (rozbudowa infrastruktury ochronnej, wzmocnienie kadrowe i zaostrzenie reżimu wizowego w ruchu osobowym). Skutkowało to osłabieniem kontaktów gospodarczych, jak i społecznych pomiędzy państwami będącymi w strefie Schengen a krajami niebędącymi członkami UE. W celu przezwyciężenia tych ograniczeń postanowiono zliberalizować politykę wizową wobec państw, które nie są członkami UE, poprzez wprowadzenie małego ruchu granicznego (MRG). Jest to forma ułatwiania obywatelom dwóch państw zamieszkałym w strefie przygranicznej przekraczania granicy. W jego ramach mieszkańcy strefy przygranicznej mogą regularnie przekraczać granicę w celu przebywania w strefie przygranicznej drugiego państwa bez konieczności posiadania wizy. Przejazdy takie mogą odbywać się ze względów służbowych, kulturalnych lub rodzinnych oraz z uzasadnionych powodów ekonomicznych, ale niebędących działalnością gospodarczą.

Mieszkańcami strefy przygranicznej są osoby posiadające udokumentowane miejsce stałego zamieszkania w strefie przygranicznej przez okres nie krótszy niż trzy lata oraz ich współmałżonkowie i dzieci (pełnoletnie i niepełnoletnie) pozostające na ich utrzymaniu. Natomiast przed 2007 r. wystarczyło jedynie poświadczenie o tymczasowym zameldowaniu.

Umowy o MRG stanowią odstępstwo od reżimu wizowego państw UE z państwami spoza strefy Schengen, które zawarte są w kodeksie granicznym Schengen ². Na mocy przyjętego w 2006 r. rozporządzenia o MRG wprowadzono w życie generalne regulacje dotyczące warunków kontroli na granicach zewnętrznych UE w oparciu o powyższy kodeks graniczny ( Żukowski 2013: 55–64). Zapisy te pozwalają państwom Unii na zawieranie stosownych umów dwustronnych o MRG z państwami spoza Unii. Przepisy te weszły w życie 19 stycznia 2007 roku ³.

Na podstawie stosownych porozumień obywatelom państw sąsiadujących z UE, a mieszkającym na obszarach przygranicznych (od 30 do 50 km od granicy) można przyznać specjalne dokumenty uprawniające do częstego przekraczania granicy w celu krótkiego pobytu na terenie UE; zasada ta obowiązuje także w drugą stronę. Dotychczas podpisano umowy pomiędzy Węgrami a Ukrainą (2007 r.), Słowacją a Ukrainą (2008 r.), Polską a Ukrainą (2008 r.), Rumunią a Mołdawią (2009 r.), Polską a Białorusią (2010 r.), Litwą a Białorusią (2010 r.), Łotwą a Białorusią (2010 r.), Łotwą a Rosją (2010 r.) oraz między Polską a Rosją (2011 r.). Ta ostatnia umowa została przez Polskę jednostronnie zawieszona w 2016 r. na czas nieokreślony. Po kilku dniach strona rosyjska zareagowała analogicznie. Tym samym zawieszenie umowy przestało mieć charakter jednostronny.

Zezwolenie na przekraczanie granicy w ramach MRG przyznawane jest na wniosek osoby zamieszkującej obszar jednostek podziału administracyjnego państw umawiających się stron oraz spełniającej następujące warunki:

posiada ważny dokument podróży, uprawniający do przekraczania granicy państwowej;
okaże dokumenty potwierdzające fakt posiadania miejsca stałego pobytu/zamieszkania w strefie przygranicznej;
nie jest osobą, którą wpisano w Systemie Informacyjnym Schengen w celu odmowy wjazdu;
nie jest uważana za osobę stanowiącą zagrożenie dla porządku publicznego, zdrowia publicznego lub stosunków międzynarodowych państw umawiających się stron, ani też żadnego z państw stron Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 roku.

Osoba posiadająca zezwolenie ma prawo do pobytu w strefie przygranicznej danego państwa do 60 dni każdorazowo od dnia przekroczenia granicy, ale nie więcej niż 90 dni w okresie każdych sześciu miesięcy liczonych od dnia pierwszego przekroczenia granicy.

Pierwsze zezwolenie jest wydawane na okres do dwóch lat, lecz nie dłuższy niż okres ważności dokumentu podróży. Kolejne zezwolenie jest wydawane na okres ważności pięciu lat, lecz nie dłuższy niż okres ważności dokumentu podróży, pod warunkiem, że osoba korzystała z poprzedniego zezwolenia zgodnie z postanowieniami umawiających się stron oraz przepisami dotyczącymi wjazdu i pobytu na ich terytorium ⁴.

Polska przed przystąpieniem do strefy Schengen zawarła dwustronne umowy z Niemcami (w 1992 r.), Czechami (w 1995 r.) oraz Słowacją (w 1996 r.) w sprawie MRG. Specjalne przejścia graniczne MRG pomiędzy tymi krajami obowiązywały do daty wejścia Polski, Czech i Słowacji do strefy Schengen, tj. do 21 grudnia 2007 r. (Niemcy należały już do tej strefy). Od tego momentu granicę pomiędzy tymi państwami można przekraczać w niemal dowolnym miejscu (ograniczenia dotyczą jedynie obszarów chronionych i zamkniętych).

Po przystąpieniu Polski do strefy Schengen jako pierwszą umowę o MRG podpisano z Ukrainą. Obowiązuje ona od 1 lipca 2009 r. Analogiczna umowa obowiązuje od 22 czerwca 2010 r. z Białorusią. Ze względu na niekorzystne relacje pomiędzy oboma państwami strona białoruska wstrzymała jej wprowadzenie, co oznacza, iż w praktyce nie weszła ona do tej pory w życie.

27 lipca 2012 r., po wieloletnich pertraktacjach, zaczął obowiązywać MRG między Polską a obwodem kaliningradzkim Federacji Rosyjskiej. 4 lipca 2016 r. został on zawieszony przez stronę polską i do chwili obecnej nigdy go nie odwieszono. Pierwotnie oficjalnym powodem jego wstrzymania był szczyt państw NATO w dniach 8–9 lipca 2016 r. oraz Światowe Dni Młodzieży w Krakowie w dniach 26–31 lipca 2016 r. Pomimo starań partii opozycyjnych (m.in. Platformy Obywatelskiej) oraz samorządów lokalnych województwa warmińsko-mazurskiego i pomorskiego rząd Zjednoczonej Prawicy stwierdził m.in. podczas kampanii wyborczej do Parlamentu Europejskiego w 2019 r., iż nie planuje przywrócenia MRG z obwodem kaliningradzkim. Uzasadnieniem tego stanu rzeczy są względy bezpieczeństwa, w tym militaryzacja obwodu kaliningradzkiego. Jak wynika z danych polskich służb granicznych i celnych, likwidacja MRG nie doprowadziła ani do zmniejszenia liczby podróżnych (w 2014 r. ogółem polsko-kaliningradzką granicę przekroczyło 6,5 mln osób, w tym 3,2 mln w ramach MRG, wobec 6,2 mln w 2013 r., w tym 1,2 mln w ramach MRG), ani do spadku wydatków Rosjan w Polsce.

Obecnie MRG obowiązuje jedynie z Ukrainą. Zezwolenie na przekroczenie granicy polsko-ukraińskiej w ramach MRG dla obywateli Ukrainy mieszkających w obrębie 30-kilometrowej strefy przygranicznej wydaje konsul RP we Lwowie oraz Łucku. Regulacje tego typu nie obowiązują obywateli RP, gdyż oni mogą poruszać się po całym terenie Ukrainy w ruchu bezwizowym. W celu przekraczania granicy z Polską w ramach MRG obywatelom Ukrainy wydawany jest specjalny dokument, kształtem przypominający polski dowód osobisty, który „zezwala na przekroczenie granicy w ramach małego ruchu granicznego”. Od 11 czerwca 2017 r. obywatele Ukrainy nie potrzebują wiz, by wjechać do Polski i UE. Muszą jednak posiadać nowy biometryczny paszport. W 2017 r. miały go już 3 mln Ukraińców. Ten stan rzeczy jest wynikiem decyzji Parlamentu Europejskiego z 17 maja 2017 r. Ukraińcy, aby wjechać do Polski, muszą spełniać pozostałe wymagania prawa unijnego oraz kodeksu granicznego → Schengen, m.in. muszą posiadać ważny dokument przekroczenia granicy, uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadać wystarczające środki na utrzymanie. Tym samym umowy o MRG zawarte przez Ukrainę z Węgrami, Słowacją i Polską w praktyce utraciły swoje dotychczasowe znaczenie.

Wielowymiarowe skutki społeczne i gospodarcze, wynikające z wprowadzenia MRG przez Polskę, zilustrować można na przykładzie obwodu kaliningradzkiego, gdzie prowadzono badania na ten temat (Sakson 2014: 105–122; Sternicka-Kowalska 2016: 67–84).

Umowa o małym ruchu granicznym umożliwiała wielokrotne przekraczanie polsko-rosyjskiej (lądowej) granicy przez mieszkańców stref przygranicznych obu państw, czyli po stronie rosyjskiej wszystkim mieszkańcom obwodu kaliningradzkiego (jest to około miliona mieszkańców), a po stronie polskiej mieszkańcom znacznej części województw:

pomorskiego (powiaty: pucki, nowodworski, malborski, gdański, oraz miasta: Gdynia, Sopot i Gdańsk),
warmińsko-mazurskiego (powiaty: elbląski, braniewski, lidzbarski, bartoszycki, olsztyński, kętrzyński, mrągowski, węgorzewski, giżycki, gołdapski, olecki, oraz miasta: Elbląg i Olsztyn).

Stosowne pozwolenia wydawały:

Polakom – ambasada Federacji Rosyjskiej w Warszawie i konsulat generalny Federacji Rosyjskiej w Gdańsku,
Rosjanom – konsulat RP w Kaliningradzie.

W Kaliningradzie krótko przed wprowadzeniem MRG doszło do „wojny parówkowej”. Jest to popularna nazwa konfliktu dotyczącego nielegalnego importu polskich produktów żywnościowych, w tym parówek. Rozgrywał się on pomiędzy rosyjskimi „importerami” a władzami Kaliningradu. Rosyjscy handlowcy składali protesty na ręce obwodowych władz, że grozi im bankructwo, bo zalewa ich tania i dobra żywność z Polski.

Obawy związane z realizacją MRG nie potwierdziły się. Dla mieszkańców żyjących po obu stronach granicy wiązał się on z wymiernymi korzyściami. Oznaczał głównie możliwość dokonywania legalnych, tańszych zakupów. Dla wielu bezrobotnych był szansą na poprawę warunków materialnych przez „mrówkowanie”, tzn. częste przekraczanie granicy w celu legalnego nabywania tańszych towarów, by później odsprzedać je z zyskiem. Na tym tle dochodziło do zjawisk kryminogennych, polegających na przemycie niedozwolonej ilości towarów (np. benzyny czy papierosów z Rosji do Polski) przez osoby indywidualne oraz zorganizowane grupy przestępcze. Zajmowały się one przestępczością graniczną, tzn. przemytem towarów, jak również ich dystrybucją.

Ułatwienie MRG spowodowało, iż wielu Rosjan masowo przyjeżdżało na zakupy do sklepów w Gdańsku, Elblągu, Olsztynie czy też do wielu przygranicznych miast. Z powodu niższych cen oraz lepszej jakości towarów Rosjanie kupowali w polskich sieciach handlowych absolutnie wszystko, od artykułów spożywczych, po odzież, elektronikę i materiały budowlane. Na przykład elektronika zakupiona w Polsce jest tańsza o około 18% niż w Rosji. System Tax Free daje możność odzyskania 23% podatku VAT z racji wywozu opodatkowanych towarów poza unijny system gospodarczy (zwrot podatku uzyskać można w polskich sklepach, gdzie nabyto dany towar, lub w specjalnych firmach w Kaliningradzie, które oferują tego rodzaju usługi).

Polscy mieszkańcy terenów przygranicznych szybko zorientowali się, że wprowadzenie MRG daje nowe możliwości zarobkowania. Po rosyjskiej stronie można było na przykład dużo taniej nabyć paliwo i papierosy. Najkorzystniejszy okazał się indywidualny import benzyny. Większość kierowców z regionów przygranicznych udawało się do obwodu kaliningradzkiego, by w najbliższej stacji benzynowej zatankować do pełna i wrócić do Polski. Wprowadzenie MRG miało wpływ na życie mieszkańców po obu stronach granicy. Dawało możliwość podróżowania i lepszego poznania się. Zawieranych było więcej małżeństw mieszanych narodowościowo. Widoczne były wymierne korzyści przede wszystkim na poziomie lokalnym i regionalnym (wzrost obrotów handlowych, rozwój drobnego i średniego biznesu, zwiększony ruch turystyczny). Natomiast elementem niekorzystnym był spadek wpływów finansowych państwa wynikający z nielegalnego handlu sprowadzoną z Rosji benzyną, alkoholem i papierosami.

Literatura polecana

Anisiewicz R. (2014). Mały ruch graniczny – nowy etap kształtowania powiązań transgranicznych na pograniczu polsko-rosyjskim. W: S. Ciok, S. Dołzbłasz (red.), Współczesne wyzwania polityki regionalnej i gospodarki przestrzennej (s. 147–158). Wrocław: Instytut Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytetu Wrocławskiego.
Palmowski T. (2013). Kaliningrad – szansa czy zagrożenie dla Europy Bałtyckiej? Gdańsk – Pelplin: Wydawnictwo Bernardinum.
Studzińska D., Nowicka K. (2016). Ruch bezwizowy na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej na przykładzie granicy polsko-rosyjskiej. Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna, 34: 45–58.
Wenerski Ł. (2014). Mały ruch graniczny pisany cyrylicą. Warszawa: Instytut Spraw Publicznych.

Bibliografia:

Sakson A. (2014). Przemiany społeczne na pograniczu polsko-kaliningradzkim po wprowadzeniu małego ruchu granicznego w 2012 roku. W: Z. Kurcz (red.), Polskie pogranicza w procesie przemian (t. III, s. 105–122). Wrocław: Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego.
Sternicka-Kowalska M. (2016). Mały ruch graniczny z perspektywy mieszkańców obszaru pogranicza polsko-rosyjskiego (na przykładzie miasta Bartoszyce). W: M. Dębicki, J. Makaro (red.), Sąsiedztwa III RP – Rosja. Zagadnienia społeczne (s. 67–84). Wrocław: Wydawnictwo GAJT.
Żukowski A. (2013). Mały ruch graniczny między Polską a Rosją – wstępne konkluzje. W: W. Kotowicz, W.T. Modzelewski, A. Żukowski (red.), Polska polityka wschodnia a współpraca zagraniczna województwa warmińsko-mazurskiego (s. 55–64). Olsztyn: Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego.

Przypisy:

Niniejszy artykuł ogranicza się do studium przypadku obwodu kaliningradzkiego. ↩︎
Art. 5 Rozporządzenia (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającego wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen), Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 105/1 z dn. 13.04.2006 r., za: Żukowski 2013: 55. ↩︎
Studzińska D., Nowicka K. (2016). Ruch bezwizowy na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej na przykładzie granicy polsko-rosyjskiej. Rozwój Regionalny i Polityka Regionalna, 34: 45–58. ↩︎
Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiające wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (tzw. kodeks graniczny Schengen), za: Żukowski 2013: 55. ↩︎