Polityka regionalna Unii Europejskiej

Unijna polityka regionalna jest polityką inwestycyjną, która stanowi długoterminowy priorytet Unii Europejskiej i największą część jej budżetu. UE wspiera tworzenie miejsc pracy, konkurencyjność, wzrost gospodarczy, poprawę jakości życia i zrównoważony rozwój. Inwestycje w tych dziedzinach przyczyniają się do realizacji strategii „Europa 2020”. Polityka regionalna stanowi także wyraz solidarności UE z krajami i regionami słabiej rozwiniętymi – środki są kierowane do tych obszarów i sektorów. → Współpraca transgraniczna stanowi ważną część polityki regionalnej.

Celem polityki regionalnej jest zmniejszenie znaczących dysproporcji gospodarczych, społecznych i terytorialnych istniejących wciąż pomiędzy różnymi regionami Europy. Dysproporcje te są niezgodne z niektórymi podstawowymi zasadami UE, m.in. jednolitym rynkiem i wspólną walutą. W niniejszym artykule omówiona zostanie w szczególności koncepcja polityki regionalnej jako całości – bez akcentowania europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. W znacznej części opieram się na interpretacji artykułu flamandzkich autorów Tiesa Vanthilla i Ann Verhetsel (2012).

Ostatnie 30 lat uważane jest za trudny okres dostosowawczy dla wielu krajów europejskich. Niektóre rządy – zwłaszcza w „starej” UE – stanęły w obliczu niskiego tempa wzrostu gospodarczego, wysokiej stopy bezrobocia wśród osób młodych, dużej liczby osób długotrwale bezrobotnych oraz problemów rozwoju gospodarczego skumulowanych w regionach, na przykład na obszarach poprzemysłowych, regionach peryferyjnych i śródmiejskich. Jednocześnie rządy musiały utrzymać swoje sektory gospodarki, od tradycyjnego rolnictwa po zaawansowane sektory przemysłowe i usługi biznesowe oparte na wiedzy w zglobalizowanym środowisku produkcyjnym (Barca i in. 2012). Niektóre kluczowe cechy obecnych procesów globalizacji – co oczywiście dotyczy również współpracy transgranicznej – są istotne w badaniu rozwoju polityki regionalnej (tamże). Ponadto głębokie zmiany technologiczne i instytucjonalne ukształtowały przewagę konkurencyjną regionów. Zmiany te zwróciły uwagę na znaczenie miejsca dla wzrostu gospodarczego i znaczenie bliskości w lokalizacji działalności gospodarczej (Rodríguez-Pose, Crescenzi 2008). Ogólnie stwierdzono, że „globalne miasta-regiony/city-regions” odgrywają kluczową rolę w generowaniu wzrostu gospodarczego. W związku z tym wydaje się, że ze względu na zmieniającą się rolę regionu w rozwoju gospodarczym polityka ukierunkowana na regiony uległa znacznym zmianom w zakresie celów, zasięgu geograficznego, zarządzania i instrumentów polityki (OECD 2010).

Zmiany paradygmatu polityki regionalnej

Stary paradygmat polityki regionalnej skupiał się na odgórnym procesie (ang. top-down) podejmowania decyzji przez rząd centralny lub agencje zewnętrzne, jednocześnie w dużej mierze ignorując mieszane, zintegrowane i/lub oddolne (ang. bottom-up) podejścia (Barca i in. 2012; Wolfe 2011). W krajach europejskich kluczowe elementy polityki rozwoju regionalnego według starego paradygmatu oparto na projektach infrastrukturalnych (takich jak drogi, koleje, infrastruktura portowa i urządzenia sanitarne) w regionach opóźnionych i peryferyjnych, tworzeniu miejsc pracy poprzez industrializację z wykorzystaniem pomocy państwa i strategiach inwestycji wewnętrznych mających na celu wspieranie i przyciąganie filii wiodących międzynarodowych firm. Te elementy polityki szczególnie podobały się decydentom ze względu na ich prostotę, namacalność i popularność (Bachtler, Yuill 2001).

Ograniczenia tradycyjnej polityki rozwoju, opartej na teoriach wzrostu i teorii rozwoju z lat pięćdziesiątych XX w., stały się w Europie Zachodniej widoczne w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych (Wolfe 2011). Ogólnie rzecz biorąc, polityka rozwoju regionalnego była niespójna, z ograniczonym lub zerowym powiązaniem między wydatkami na politykę regionalną a regionalnym podziałem wydatków w innych obszarach polityki. Departamenty rządowe stworzyły sektorowe programy rozwoju, które obejmowały niewielką integrację instrumentów lub koordynację w różnych obszarach polityki (Wolfe 2011). Co więcej, te same rozwiązania zastosowano do podobnych problemów w różnych miejscach bez uwzględnienia specyfiki szerszego kontekstu regionalnego i lokalnego (Barca i in. 2012). Według różnych autorów odgórne podejście do rozwoju regionalnego (ang. top-down approach) nie okazało się skuteczne w realizacji głównych celów polityki regionalnej, a mianowicie w rozwiązaniu problemu koncentracji bezrobocia, poprawie sytuacji ekonomicznej regionów i zmniejszeniu dysproporcji pomiędzy nimi (De Brabander i in. 1992; OECD 2009). Pomoc państwa i interwencja przemysłowa w upadających gałęziach przemysłu oraz duże projekty doprowadziły do niezrównoważonej polityki, pogorszenia sytuacji regionów przemysłowych i dalszej marginalizacji gospodarczej wielu regionów peryferyjnych i wiejskich (zob. np. Grabher 1993 na temat regionu Ruhry).

W przeciwieństwie do top-down approach (odgórnego podejścia do rozwoju regionalnego) rządy krajowe i regionalne powoli dostosowywały się do rosnącej złożoności problemów regionalnych (Hassink, Klaerding 2011; Lagendijk 2011). W 2009 i 2010 r. OECD (OECD 2009), Komisja Europejska, Bank Światowy i Bank Rozwoju Ameryki Łacińskiej opublikowały serię bardzo wpływowych raportów na temat interwencji w ramach polityki rozwoju regionalnego. Fabrizio Barca, Philip McCann i Andrés Rodríguez-Pose (2012: 138) wskazują, że te raporty dotyczące strategii rozwoju „prawdopodobnie odzwierciedlają zbiorową reakcję na rosnący niepokój związany ze sposobem prowadzenia polityki rozwoju i jej konsekwencjami”.

Raporty pokazują dynamiczną debatę na temat polityki regionalnej, która jest podzielona na dwa radykalnie różne poglądy (Barca i in. 2012; Pike i in. 2010). Z jednej strony terytorialnie niezorientowana (ang. spatially blind) koncepcja polityki rozwoju regionalnego, z naciskiem na korzyści aglomeracji i efekty uboczne wynikające z geograficznej koncentracji wzrostu (Barca i in. 2012); z drugiej strony podejście place-based approach, które zakłada, że kontekst geograficzny pod względem cech instytucjonalnych, kulturowych i społecznych ma znaczenie. Ponadto koncentruje się na roli instytucji w rozwoju regionalnym (zob. np. Garcilazo i in. 2010). Podejście zorientowane terytorialnie (ang. place-based approach) okazało się najbardziej wpływowe w myśleniu o przyszłości rozwoju regionalnego i polityki spójności w Unii Europejskiej (Wolfe 2011).

Można wyróżnić trzy powiązane ze sobą elementy, które pobudzają te nowe zmiany w polityce regionalnej (Barca i in. 2012). Po pierwsze, rośnie świadomość, że ze względu na specyfikę i złożoność regionu należy opracować i ukształtować politykę na poziomie regionalnym (Lagendijk 2011). Ten wzrost świadomości należy rozpatrywać w powiązaniu z procesami globalizacji, które sprawiły, że rozwój stał się bardziej umiejscowiony i złożony. Globalizacja ujawniła znaczenie lokalnych cech i zasobów, na których opiera się konkurencyjność regionów, na przykład jakość regionalnej bazy kapitału ludzkiego, rozwój regionalnych polityk innowacji, obecność sieci i klastrów oraz dostępność konkretnej infrastruktury wiedzy (Rodríguez-Pose, Crescenzi 2008).

Po drugie, rośnie tendencja do decentralizacji różnych kompetencji związanych z dziedzinami rozwoju (np. polityką badawczą, polityką innowacyjną, polityką rozwoju regionalnego) w krajach europejskich (OECD 2010), która wynika ze zróżnicowanej kombinacji czynników społecznych, kulturowych, ekonomicznych i politycznych. Tam, gdzie początkowo na poziomie regionalnym dostosowywano krajowe polityki i instrumenty, poszczególne regiony w różnych państwach członkowskich wzmocniły możliwości adaptacji polityk i mają większe znaczenie w programowaniu regionalnym i koordynacji polityk (Lagendijk 2011). To oczywiście wpływa pozytywnie również na realizację współpracy transgranicznej.

Po trzecie, wpływ polityki UE odegrał kluczową rolę w opracowaniu bardziej strategicznych metod wspierania regionalnego rozwoju gospodarczego (Manzella, Mendez 2009). Program rozwoju regionalnego na poziomie europejskim został wprowadzony po raz pierwszy w 1975 r. i od tego czasu podlega ciągłemu procesowi zmian i ewolucji, chociaż ramy europejskiej polityki regionalnej pozostają wciąż zorientowane odgórnie (Cabus 2002; Wolfe 2011). Od końca lat osiemdziesiątych XX w. opracowanie i wdrożenie europejskiej polityki regionalnej stanowiło platformę do pracy z programami, w tym również programami współpracy transgranicznej INTERREG (Scott 2000). Ponadto usprawniony został rozwój oddolny poprzez wspieranie lokalnych partnerstw organizacji w celu opracowywania własnych programów.

John Bachtler i Douglas Yuill (2001) nazywają ten proces zmianą paradygmatu polityki regionalnej. Raport OECD (2010) popiera pogląd Bachtlera i Yuilla i empirycznie dowodzi, że istnieją szeroko rozpowszechnione przesłanki do zidentyfikowania zmiany paradygmatu, która obejmuje nowe cele, nowy zasięg geograficzny, nowe formy governance i nowe instrumenty polityki na rzecz rozwoju regionalnego. Tabela 1 ilustruje przesunięcie paradygmatów polityki regionalnej.

Nowy paradygmat

„Nowy paradygmat polityki regionalnej” jest „oparty na miejscu, wielopoziomowości, innowacyjności i jest ukierunkowany na różne typy regionów” (OECD 2009; Wintjes, Hollanders 2010). W dużo większym stopniu uwzględnia → współpracę transgraniczną, np. za pośrednictwem klastrów transgranicznych (Kurowska-Pysz 2016). Według Barcy i in. (2012) podejście zorientowane na rozwój powinno być skoncentrowane na budowaniu i wzmacnianiu instytucjonalnym, poprawie dostępności towarów, usług i informacji oraz promowaniu innowacji i przedsiębiorczości. Ponadto zasadniczymi cechami tego podejścia są: dostosowanie interwencji do konkretnych kontekstów i ich powiązań przestrzennych, a także pozyskiwanie i gromadzenie wiedzy oraz informacji o preferencjach lokalnych podmiotów. Potrzebne jest podejście kompleksowe, ukierunkowane na endogeniczne zasoby lokalne i wiedzę. Jak wspomniano powyżej, głównymi celami polityki regionalnej w starym paradygmacie były: promocja zwiększonych inwestycji, tworzenie miejsc pracy i zapewnienie infrastruktury dla rozwoju gospodarczego (Bachtler, Yuill 2001). Wyraźnie widzimy ewolucję w koncepcyjnej podstawie polityk rozwoju od atrybutów regionalnych, takich jak koszty produkcji, dostępność pracowników i infrastruktury, do regionalnych potencjałów, które podkreślają obecność innowacyjnego środowiska, klastrów i → sieci międzyregionalnych i transgranicznych. Obecnie nacisk kładzie się na kwestie konkurencyjności, takie jak innowacje, tworzenie sieci, jakość kapitału ludzkiego i przedsiębiorczość.

Tab. 1. Zmiana paradygmatu polityki rozwoju regionalnego

	Stary/klasyczny paradygmat	Nowy/współczesny paradygmat
Podstawy koncepcji	teorie lokalizacji przemysłowej; kluczowymi czynnikami są atrybuty regionalne, np. koszty produkcji, dostępność klasy robotniczej	teoria regionu uczącego się; kluczowymi czynnikami są atrybuty regionalne, np. innowacyjne środowisko, grupy, sieci
Cele	równość poprzez zrównoważony rozwój regionalny	zwiększenie sprawiedliwości i konkurencyjności poprzez innowacje i przedsiębiorczość
Główne ramy polityczne	tymczasowa kompensacja aktualnych problemów regionów opóźnionych w rozwoju, reagująca na wstrząsy (np. upadek przemysłu) → reaguje na problemy	eksploatacja niewykorzystanego potencjału we wszystkich regionach zagrożonych konkurencyjnością regionalną poprzez programowanie regionalne i strategiczne (np. strategie inteligentnej specjalizacji) → proaktywne dla potencjału
Zakres działań	podejście sektorowe z ograniczonym zestawem sektorów → wąskie (np. polityka gospodarcza lub przemysłowa)	zintegrowane i kompleksowe projekty rozwojowe o szerszym zakresie polityki → obszerne (integracyjne projekty rozwojowe)
Orientacja przestrzenna	ukierunkowanie na regiony opóźnione w rozwoju, w obszarach administracyjnych	ukierunkowanie na wszystkie regiony, zorientowanie na funkcjonalne obszary gospodarcze
Podejście	poszukiwanie rozwiązania dobrego dla wszystkich (ang. one-size-fits-all approach)	podejście o szczegółowym kontekście (podejście zorientowane terytorialnie, ang. place-based approach)
Fokus	egzogeniczne inwestycje i transfery	endogeniczne zasoby lokalne i wiedza
Instrumenty	program motywacyjny z dotacjami i pomocą państwa, ze szczególnym uwzględnieniem infrastruktury i pomocy dla przedsiębiorstw	program rozwoju z mieszanymi inwestycjami dla miękkiego i twardego kapitału dotyczącego rynku pracy, infrastruktury, środowiska biznesowego
Aktorzy	odgórna polityka rozwoju kierowana przez rząd centralny	rozwój polityki kooperacyjnej przez różne poziomy rządu i różne zainteresowane strony
Oceny/Wyniki	ewolucja ex post, wymierne wyniki	ocena ex ante, ewolucja ex post, trudności w mierzeniu wyników

_{Źródło: Vanthillo, Verhetsel 2012.}

Ponieważ rozwój gospodarczy wykazuje znaczną zmienność przestrzenną, polityka regionalna we wszystkich swoich formach koncentruje się na problemie zróżnicowanego rozwoju przestrzennego (Bachtler, Yuill 2001; OECD 2009; Wintjes, Hollanders 2010). Debata na temat celów polityki regionalnej często odbywa się między tradycyjną dychotomią efektywności a celami równości. Barca i in. (2012) definiują dychotomię w następujący sposób: „Efektywność polega na pełnym wykorzystaniu potencjału każdego miejsca lub regionu. Sprawiedliwość polega na zapewnieniu równych szans osobom bez względu na miejsce zamieszkania”. W przypadku UE napięcie między efektywnością a równością można znaleźć również w jej polityce regionalnej. Od początku lat dziewięćdziesiątych XX w. debata zmieniła się od promowania międzynarodowej konkurencyjności i innowacyjności w kierunku ułatwiania konwergencji poszczególnych państw członkowskich i regionów. Kwestia konwergencji stała się ważniejsza wraz z rozszerzeniem Unii Europejskiej do 28 państw członkowskich. Ponadto w traktacie z Lizbony stwierdzono, że państwa członkowskie powinny „promować spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną”. Tym samym spójność terytorialna uznana została za podstawowy cel Unii Europejskiej, co dodatkowo legitymizuje i umożliwia współpracę transgraniczną. Traktat implikuje, że terytorium ma znaczenie, a polityka regionalna powinna być osadzona w szerszych ramach strategii „Europa 2020”. Ponadto należy wziąć pod uwagę wpływ terytorialny polityk europejskich (Wolfe 2011).

Warto dodać, że najnowsze studia podkreślają znaczenie i potrzebę wspólnego podejścia do rozwoju regionalnego. W związku z koordynacją różni autorzy wskazują na rolę zarządzania wielopoziomowego w celu wspierania rozwoju regionalnego. Rośnie świadomość, że istnieją rozmaite współzależności między szczeblami władzy (Hooghe i in. 2010), również w formie współpracy transgranicznej (Perkmann 2006). Aktorzy z poziomu rządowego na szczeblu krajowym i ponadnarodowym w coraz większym stopniu współpracują z poziomami lokalnymi i regionalnymi w celu poprawy koordynacji i realizacji wspólnie uzgodnionych celów. Ponadto odpowiedzialność za opracowanie i wdrożenie polityki spoczywa na różnych szczeblach administracji, często również poprzez współpracę transgraniczną. Podejście to uwzględnia perspektywy kluczowych podmiotów regionalnych o znaczących interesach lokalnych. Jednakże w obszarze polityki regionalnej rosnąca liczba podmiotów może podważać kwestie wewnętrznej spójności (Bachtler, Yuill 2001).

Obok przejścia od spójności do kwestii konkurencyjności oraz od top-down governance do multi-level governance istnieje tendencja do integracji polityk. Tendencja ta jest widoczna nie tylko w politykach europejskich, lecz także w samych regionach, które pracują nad silniejszym dostosowaniem polityk regionalnych, przemysłowych i badawczych (Lagendijk 2011). Od lat osiemdziesiątych XX w. innowacje są coraz częściej stosowane w politykach rozwoju regionalnego. Pojawienie się i rozwój podejścia klastrowego są ściśle związane z polityką przemysłową i regionalną.

W ramach debaty na temat przyszłości nauki, technologii i innowacji (STI) oraz polityk regionalnych UE koncepcja inteligentnej specjalizacji zyskuje duże znaczenie (Vanthillo, Verhetsel 2012; Barca i in. 2012). Zamiast koncentrować się na dychotomii między konwergencją a konkurencyjnością można założyć, że owe strategie wzmocnią większą regionalną specjalizację i współpracę.

Bibliografia:

Bachtler J., Yuill D. (2001). Policies and Strategies for Regional Development: A Shift in Paradigm? Regional and Industrial Policy Research Paper, 46. Glasgow: Europe an Policies Research Centre, University of Strathclyde.
Barca F., McCann P., Rodríguez-Pose A. (2012). The case for regional development intervention: Place-based versus place-neutral approaches. „Journal of Regional Science”, 52(1): 134–152.
Cabus P. (2002). Governance in Flanders’ regional policy: subregional platforms as development coalitions. „Belgeo”, 3: 277–294.
De Brabander G., Vervoort L., Witlox F. (1992). Metropolis: over mensen, steden en centen. Leuven: Kritak.
DG Regional Policy (2011). 2020: The role of regional policy in the future of Europe. „Panorama Magazine”, 39.
Garcilazo J.E., Martins J.O., Tompson W. (2010). Why Policies May Need to be Place-Based in Order to be People-Centred, https://voxeu.org/article/why-policies-may-need-be-place-based-order-be-people-centred (dostęp: 27.12.2019).
Grabher G. (1993). The weakness of strong ties: the lock-in of regional development in the Ruhr area. W: G. Grabher (red.), The Embedded Firm (s. 255–277). Londyn: Routledge.
Hassink R., Klaerding C. (2011). Evolutionary approaches to local and regional development policy. W: A. Pike, A. Rodríguez-Pose, J. Tomaney (red.), Handbook of Local and Regional Development (s. 139–149). Londyn: Routledge.
Hooghe L., Marks G., Schakel A.H. (2010). The Rise of Regional Authority: A Comparative Study of 42 Democracies. Londyn: Taylor & Francis.
Kurowska-Pysz J. (2016). Opportunities for cross-border entrepreneurship development in a cluster model exemplified by the Polish-Czech border region. „Sustainability”, 8(3), https://www.mdpi.com/2071-1050/8/3/230/htm (dostęp: 27.07. 2019).
Lagendijk A. (2011). Regional innovation theory between theory and practice. W: B. Asheim, R. Boschma, P. Cooke (red.), Handbook of Regional Innovation and Growth (s. 597–608). Cheltenham: Edward Elgar.
Manzella G.P., Mendez C. (2009). The Turning Points of EU Cohesion Policy. Glasgow: University of Strathclyde.
OECD (2009). How Regions Grow Trends and Analysis. OECD.
OECD (2010). Regional Development Policies in OECD Countries. OECD.
Perkmann M. (2006). Construction of new territorial scales: A framework and case study of the EUREGIO cross-border region. Regional Studies, 41(2): 253–266.
Pike A., Rodríguez-Pose A., Tomaney J. (red.) (2010). Handbook of Local and Regional Development. New York: Routledge.
Rodríguez-Pose A., Crescenzi R. (2008). Mountains in a flat world: why proximity still matters for the location of economic activity. Cambridge Journal of Regions Economy and Society, 1(3): 371–388.
Scott J.W. (2000). Euroregions, governance, and transborder cooperation within the EU. W: M. van der Velde, H. van Houtum (red.), Borders, Regions and People (s. 104–115). London: Pion.
Tödtling F. (2010). Endogenous approaches to local and regional development policy. W: A. Pike, A. Rodríguez-Pose, J. Tomaney (red.), Handbook of Local and Regional Development (s. 333–343). New York: Routledge.
Vanthillo T., Verhetsel A. (2012). Paradigm change in regional policy: Towards smart specialisation? Lessons from Flanders (Belgium). „Belgeo”, 1–2: 1–16, DOI: 10.4000/belgeo.7083.
Wintjes R., Hollanders H. (2010). The Regional Impact of Technological Change in 2020.
Report to the European Commission. Brussels, DG Regional Policy, https://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/2010_technological_change.pdf (dostęp: 6.08.2019).
Wolfe D. (2011). Place-based Development Policy: Implications for North America. Paper presented at the International Seminar on Regional Innovation Policies, Lund University.